透視地方政府引入ISO9000的變化
“推行ISO9000論證后,海淀區政府有一個質的飛躍.”海淀區的群眾和投資者普遍反映,現在政府機關工作人員笑臉服務多了,“吃、拿、卡、要”現象和“衙門習氣”少了,政府部門的服務意識、服務態度和服務質量都有了根本的轉變.與此同時,全區各部門依法行政能力不斷增強,辦事效率明顯提高.有數據顯示,一般文件的辦文時間由系統運行前的7至15天減少為3至5天,2/3的文件當天辦結;工作重大差錯率和有效投訴均為零,測評目標達標率為百分之百.這是海淀區在引入ISO9000質量管理體系之后發生的變化.
據不完全統計,目前通過各個認證機構通過ISO9000認證的行政部門近千家,僅中國質量認證中心就先后對全國400多個政府組織實施了質量管理認證并頒發證書,涉及行政、財政、工商、稅務、審計、教育、衛生、交通、質檢、海關、安監、司法、勞動保障、城市監察等各類政府部門.各級地方政府紛紛引入ISO9000質量管理體系,在地方政府管理中呈現出典型的“ISO9000現象”.
政府部門實施ISO9000
認證的特殊性
為什么要引進ISO9000認證?
ISO9000質量管理體系是從系統規范的角度出發,構建以服務公眾為核心的管理文化,制定符合國際質量管理標準的管理文件,建立可持續發展的管理機制,把現代的、先進的質量管理理念應用到行政管理實際工作中,著力避免了管理失控、監督不力等問題.因而,中國人民大學行政學專家毛壽龍教授認為,政治組織引入ISO,是建立一種符合國際規范的管理和監督體系的有效舉措.
但是,也有專家對此并不認同,中山大學MPA教育中心主任、政治與公共事務管理學院蔡立輝教授表示,目前的ISO國際質量認證體系主要是針對企業設立的,并不一定符合政府的特性.
的確,政府與企業之間始終存在著本質性的差異,在地方政府管理中實施質量管理體系,必定也呈現出一定的特殊性.政府輸出的產品并不全是可以計量、具有具體生產流程的有形物質實體,其有形“產品”載體可以是以“軟件”形式出現的,如文件、證件、通告、批復等,而更多的卻是無形產品的表現形式,如服務態度、工作效率、政府形象、保障力度等,產品質量的實質是滿足民眾的期望與需求程度,因而質量標準應該是包含績效、專業特色、可信度、持久性、一致性、及時性、變動性和公正性在內的品質體系.
而且,政府面對的顧客包括上級機關、下級機關、內部各部門、外部一切與本機關發生業務往來的單位和個人,具有多樣性和復雜性,特別是各個社會組織及公眾是政府產生和存在的基礎,是政府權力和追求目標的淵源,因而,更具有絕對的權威性.
其實,政府機關供方的特點是不用選擇,但需溝通,協商和評定,其供應鏈是雙向,不同于企業的單向性.對于政府機關而言,產品的實現并不是交付一定的合同或訂單;社會環境的多變,公眾需求的多樣,公共事務的復雜,都決定了公共管理本身的繁雜和職能目標的多元性,也決定了政府部門的產品實現即服務過程更具有復雜性和不兼容性.
實際工作與質量
ISO9000管理體系的“兩張皮”
政府部門在ISO9000認證中的特殊性以及當前政府運行的慣有模式與弊端,為地方政府實施質量管理體系帶來了諸多的問題與難度.首先是政府領導人員不能從根本上了解質量管理體系的作用和意義,僅僅把質量管理體系作為提升政府形象和對外宣傳的資本,作為順潮流、趕時髦的功績舉措,沒有將自身的質量管理工作落到實處;基層工作人員還停留在貫徹上級命令與文件精神,局限于原有的經驗式管理,對自身質量管理體系的認識不到位,執行體系標準和體系文件的積極性不高.這種情況會導致嚴重的“兩張皮”現象,即實際工作與質量管理體系脫節,失去了建立和實施ISO9000質量管理體系的意義,降低了ISO9000質量管理體系標準在政府工作人員心目中的威信和地位.
從標準本身來看,政府供給的產品是“公共服務”,標準本身的結構和要求與其他行業的實際情況有較大的距離,難以形成符合行政過程特點與實際的質量管理體系,因而在實際認證過程中,過于追求建立一個標準化的質量體系,而非按ISO9000標準建立體系.
從應用上看,公共部門的ISO9000質量管理體系大多與本身的行政管理體系脫離,不能與其日常工作融為一體.通過質量管理體系收集到的信息、數據,作為體系運行的證據往往被用于行政檢查、評比,沒有得到科學分析和利用,失去了實際意義.質量管理體系自身的持續改進、自我完善機制也大多得不到發揮,成為僵死的教條.
特別是固有的行政管理體制阻礙了ISO9000標準應用于政府管理的普適性.實際上,條塊分割的職能業務,自上而下的指令性控制,能上不能下的人事管理制度,不重績效的目標考核體系,一直是政府部門實施質量管理體系的重大障礙.
如何有效實施質量管理體系?
ISO9000認證標準注重“以顧客為關注焦點”.誰是政府的顧客呢?在海淀區公務員進行的學習和大討論中,“政府的顧客是人民”成為共識.討論中,公務員紛紛就“為誰執政、為誰服務”和“如何行政、如何服務”等問題,聯系海淀區和本部門實際,各抒己見.不少公務員提出,推行質量管理體系,必須完成思想觀念上從“管制”到“服務”的轉變和政府工作人員從“官員”到“服務員”的角色轉換.同樣,珠海市機關作風辦公室常務副主任吳永義在介紹ISO貫標情況時說,“從過去機關工作缺少質量的概念,到現在逐步引入ISO質量管理體系,是一種理念的轉變”,“企業搞認證是為了給其產品提供質量保證,政府部門的產品是什么?是服務!規范政府行為,提供優質服務,就是向社會提供優質產品.”
對于政府部門來說,實施質量管理體系是一個全新的嘗試,如何更好地理解和把握ISO9000標準的基本要求和內在價值是關鍵.這就需要政府領導、行政人員及內審員切實加強培訓,認真學習ISO9000體系相關知識,特別是把握構建ISO9000整個體系的基礎,基本術語和概念的內涵與本質,實現“不是用ISO9000的語言規范工作,而是用ISO9000的方法和理念規范工作”.
以成都市金牛區政府為例,在引入ISO9000后,確定了本年度人民政府質量目標:政務服務按時辦結率≥95%;服務對象滿意率≥90%;有效政務服務投訴次數≤10次/年;區人大、區政協議案、提案、批評、建議、意見按時辦結率達到100%;行政執法錯案率≤0.2%.實際上,在質量認證體系中,目標的設立是過程性的,隨變化的情勢不斷改進和發展,實現長效管理.昆山市城市管理行政執法局局長周廷扣說,質量認證體系建立只是一個開始,在這個系統中,目標的設定是一個變化的量,每年要進行審核,重新確定新的標準.
由于ISO9000質量標準管理體系的原型是以企業管理為對象的,沒有現成的政府管理內容可套用,加之由于政府機關面對的工作對象及要處理的事物復雜多樣,而且不同的部門所處的工作環境、工作內容及其工作目標也不盡相同,因而ISO9000標準對政府部門質量體系文件的編寫也只有統一的原則性要求,而沒有提供具體做法,不同的部門可以根據自身的實際情況對標準中的條文進行適應設計.山東省濟寧市魚臺縣地稅局就根據地稅管理的具體要求,結合創建“標準化分局”、“魚臺縣地稅局管理制度匯編”、“崗位操作規范匯編”等相關文件編制了103個《作業指導書》,將ISO國際標準的要素逐一轉化為相關的稅收質量活動.在此基礎上,編寫了16個《ISO9000程序化文件》,把各環節、各部門、各崗位連接成為有機的整體.
ISO9000質量管理追求的是持續改進,正如昆山市城市管理行政執法局辦公室主任余文所說:“ISO9000的運作,前3年是重在規范,此后三年,將重在提高,最終就是要讓群眾像逛商店一樣享受政府事前、事中和事后的全程服務.”
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