中國職業安全衛生管理體系（OHSMS）——國家經貿委安全科學技術研究中心 劉鐵民
1． 安全生產形勢嚴峻，面臨新世紀的挑戰
多年來，重大惡性工傷事故頻頻發生與職業病人數居高不下一直是困擾我國經濟社會發展的難題。改革開放以來，我國國民經濟一直保持著世人矚目的高速增長，但作為社會進步重要內容之一的職業安全衛生工作卻遠滯后于經濟建設的步伐，在洶涌澎湃的市場經濟大潮中受到巨大沖擊。在進入新世紀之際，我國安全生產形勢依然十分嚴峻，工傷事故死亡人數居高不下，重特大事故不斷發生，大量重大危險源與事故隱患沒有得到有效治理，職業病發生情況也十分嚴重，對中國的經濟社會發展產生不良影響。
1991-1999年全國各類事故死亡人數如下：
1991年全國各類事故死亡人數79442
1992年全國各類事故死亡人數85762
1993年全國各類事故死亡人數94577
1994年全國各類事故死亡人數99036
1995年全國各類事故死亡人數103509
1996年全國各類事故死亡人數101235
1997年全國各類事故死亡人數101042
1998年全國各類事故死亡人數103992
1999年全國各類事故死亡人數97340
1991-1999年全國礦山與非礦山事故死亡人數：
礦山死亡人數
1991年全國礦山死亡人數8500
1992年全國礦山死亡人數8000
1993年全國礦山死亡人數7000
1994年全國礦山死亡人數10000
1995年全國礦山死亡人數11000
1996年全國礦山死亡人數8000
1997年全國礦山死亡人數7500
1998年全國礦山死亡人數7000
1999年全國礦山死亡人數6000
非礦山死亡人數
1991年全國非礦山死亡人數13000
1992年全國非礦山死亡人數14000
1993年全國非礦山死亡人數17000
1994年全國非礦山死亡人數20000
1995年全國非礦山死亡人數19000
1996年全國非礦山死亡人數16000
1997年全國非礦山死亡人數15000
1998年全國非礦山死亡人數14000
1999年全國非礦山死亡人數12000
1998年全國各類職業病人數：
1998年全國塵肺占49.1%為8285人
1998年全國農藥中毒占36.9 %為6232人
1998年全國慢性職業中毒占6.3%為1068人
1998年全國急性職業中毒占3.0%為510人
1998年全國職業性眼、耳鼻喉病占2.6%為437人
1998年全國職業性皮膚病占0.4%為62人
1998年全國其它職業病占1.6%為275人
職業安全衛生狀況是國家經濟發展和社會文明程度的反映。使所有勞動者獲得安全與健康是社會公正、安全、文明、健康發展的基本標志之一，也是保持社會安定團結和經濟持續、快速、健康發展的重要條件。這種形勢對職業安全衛生工作提出了緊迫嚴肅的要求，改善中國職業安全衛生狀況推行OHSMS已成為重中之重、急而又急的任務。
2．OHSMS產生背景及發展趨勢
OHSMS是八十年代后期在國際上興起的現代安全生產管理模式，它與ISO 9000和ISO 14000等標準化管理體系一樣被稱為是后工業化時代的管理方法。OHSMS產生的兩個主要背景原因之一是企業自身發展的需要。隨著企業規模擴大和生產集約化程度的提高，對企業的質量管理和經營模式提出更高的要求，使企業不得不對采用現代化的管理模式使包括安全生產管理在內的所有生產經營活動科學化、標準化、法律化。一些大型企業或跨國公司在進行質量管理的同時，也建立了與生產管理同步的安全生產管理制度，這些制度和方法進一步形成了標準，并逐漸得到更多企業的認可。產生OHSMS的另一個國際背景原因是在全球經濟一體化潮流推動下出現的職業安全衛生標準一體化。也正是在全球經濟一體化的背景下，包括安全生產在內的國際核心勞工標準也逐漸成為國際經貿活動的優先條件，在未來的WTO多邊貿易規則談判中，國際核心勞工標準有可能成為重要的社會條款之一。
八十年代以來，一些發達國家率先開展了實施職業安全衛生管理體系的活動。1996年英國頒布了BS 8800《職業安全衛生管理體系指南》國家標準；美國工業衛生協會制定了關于《職業安全衛生管理體系》的指導性文件；1997年澳大利亞/新西蘭提出了《職業安全衛生管理體系原則、體系和支持技術通過指南》草案；日本工業安全衛生協會（JISHA）提出了《職業安全衛生管理體系導則》；挪威船級社（DNV）制訂了《職業安全衛生管理體系認證標準》；國際標準化組織（ISO）于1996年9月組織召開了國際研討會，討論是否制定職業安全衛生管理體系國際標準，結果未就此達成一致意見。隨后，ISO在1997年1月召開的技術工作委員會（TMB）會議上決定，ISO目前暫不頒布該類標準，但許多國家和國際組織都繼續在本國或所在地區發展這一標準，使得職業安全衛生管理標準化問題成為繼質量管理、環境管理標準化之后世界各國關注的又一管理標準化問題。1999年英國標準協會（BSI）、挪威船級社（DNV）等13個組織提出了職業安全衛生評價系列（OHSAS）標準，即OHSAS 18001：《職業安全衛生管理體系—規范》、OHSAS 18002：《職業安全衛生管理體系—OHSAS 18001實施指南》。2000年4月ISO又一次開會討論OHSMS標準，結果支持在票數沒有超過2/3，此此OHSMS標準工作正式由ISO轉移到ILO。ILO在2000年末提出了一個OHSMS的導則和報告書，并宣布在今年四月正式頒布ILO的OHSMS國際標準（導則），以便在全球范圍內推進OHSMS工作。
1996年初，我國的一些職業安全衛生學者從研究職業安全衛生國際一體化（HSHS）的過程中注意到了國際上早期出現的OHSMS活動，并展開了初步的研究并提出有關OHSMS的報告，引起了當地勞動部領導的重視，并指示“要注意國際動態，加強這方面的研究”。1996年我國職業安全衛生代表參加了ISO組織召開的OHSMS標準國際研討會，隨后中國勞動保護科學技術學會、原勞動部勞動保護科學研究所（現改建為國家經貿委安全科學技術研究中心）等單位開展了OHSMS標準研究工作。收集和翻譯當時國際出現的幾個主要版本的OHSMS標準，形成了研究總結報告，建議我國盡早推廣OHSMS的認證工作并提出在我國OHSMS工作的具體意見，這些先期研究工作為中國OHSMS工作奠定了技術基礎。
3．中國職業安全衛生管理體系及其標準的基本內容
職業安全衛生管理體系是組織全部管理體系的一個組成部分，包括為制定、實施、實現、評審和保持職業安全衛生方針所需的組織機構、規劃、活動、職責、制度、程序、過程和資源。從這一定義可以看出，作為職業安全衛生管理體系，首先要以實施組織的職業安全衛生方針為目的，其次是要保證能夠將這一方針得以有效實施。它不僅應與組織的全面管理職能實現有機結合，而且它也是一個動態的、自我調整和完善的管理系統，涉及組織職業安全衛生的一切活動。它要求把組織職業安全衛生管理中的計劃、組織、實施和檢查、監控等活動，集中、歸納、分解和轉化為相應的文件化的目標、程序和作業文件。
國家經貿委頒布的OHSMS試行標準由范圍、術語和定義、職業安全衛生管理體系要素這三部分組成。核心內容是圖1所示的五個基本要素和持續改進的運行模式。
圖2 OHSMS試行標準基本要素與運行模式
OHSMS的基本思想是實現體系持續改進，通過周而復始地進行“計劃、實施、監測、評審”活動，使體系功能不斷加強。它要求組織在實施職業安全衛生管理體系時始終保持持續改進意識，對體系進行不斷修正和完善，最終實現預防和控制工傷事故、職業病及其它損失的目標。
建立OHSMS一般包括七個主要部分工作：初始狀態評審；安全衛生方針；規劃；實施與運行；檢查與改進措施；審核和定期評審總結。其中核心內容是方針、計劃、實施、改進、審核這五個要素和持續改進的循環。一般狀態下，OHSMS的運行從初始狀態評審開始，依次進行到評審總結，就完成了一次循環，第二次循環的初始狀態評審將確定一個新的高于第一次循環的起點線，而第三次循環的起點線又高于第二次，逐次提高，持續改進。OHSMS的企業總的管理體系中的一個子系統，其循環也是企業整個管理體系循環的一個子循環。企業通過OHSMS不斷循環運行和改善。
OHSMS試行標準內容結構表
見表
職業衛生與安全管理標準為組織OH&S管理的規范化、標準化和一體化提供指導，目的是：
（1） 減少雇員和其它人員的風險；
（2） 改善企業行為，提高企業效益；
（3） 幫助企業在市場中樹立良好的形象。
3．2 OHSMS與ISO9000、ISO14000不同點（見下表）
OHSMS與ISO9000、ISO14000差異對比
見表
OHSMS標準的主要內涵和應用條件如下：
·OHS需要組織采取系統化的管理機制
·OHSMS的實施與應用遵循自愿原則，并不增加或改變組織的法律責任
·OHSMS標準未對組織的OHS績效提出絕對的要求，實施標準也不一定取得最佳的結果
·OHSMS不必獨立于其他管理體系
·OHSMS標準的應用具有廣泛適用性
·OHSMS標準具有很大的靈活性
·實施OHSMS標準要堅持持續改進和工傷事故與職業病預防
3．3 OHSMS與以往安全檢查、評比工作的關系
OHSMS與安全檢查評比比工作分析對比
見表
經過多年的探索與實踐，我國已總結出了一系列安全檢查、評比管理的方法，安全檢查、評比是計劃經濟時期最常用的安全管理模式。這些管理方法對促進安全生產、保護工人健康發揮了重要作用。改革開放后，我國逐漸進入到社會主義市場經濟，原有的一些管理思想與管理方法難以適應新的形勢，在這種情況下，急需采用適合現代市場經濟條件下安全生產管理的科學方法，其中OHSMS就是當前國際比較流行的現代職業安全衛生管理方法之一。OHSMS與我國的安全檢查、評比的管理方法雖然在管理觀念和運行模式上有很大區別，但就總的目標和一些具體方法等方面有許多相通之處。OHSMS不是對安全檢查、評比方法的否定，而是它的繼承與發展；OHSMS不是安全檢查、評比的重復，而是賦予企業職業安全衛生工作以新的生命與動力；OHSMS與安全檢查、評比方法沒有任何直接沖突，而是可以順利融合。以往企業安全檢查、評比的優異成績是開展OHSMS的重要基礎，也可自然而然的納入新的職業安全衛生管理體系之中。
4． 建立OHSMS基本方法與步驟
實施OHSMS通常是要經過體系建立和體系審核兩個基本程序，體系建立工作屬于咨詢的范圍，而體系審核是以審核認證為主要工作。建立職業安全衛生管理體系一般要經過OHSMS標準培訓、制定計劃、職業安全衛生管理現狀的評估（初始評審）、職業安全衛生管理體系設計、職業安全衛生管理體系文件編寫、體系運行、內審、管理性復查（或稱管理評審）、糾正不符合規定的情況、外部審核等程序。按照建立OHSMS程序的先后排列概括分為：體系策劃；文件編寫；運行評審和通過審核四個主要步驟。
4．1 體系策劃
體系策劃包括學習培訓、制定計劃、初始評審和體系設計四項主要工作。
學習與培訓
學習與培訓是建立OHSMS的第一步，由外部專家或技術咨詢單位對組織的管理層和專門工作班子成員以及職工進行OHSMS標準培訓，是開始建立OHSMS時十分重要的工作。只有最高管理層深入理解該標準，才能真正把建立OHSMS的工作放在重要位置，組織最高管理層才會做出應有的承諾。只有專門工作班子成員全面理解標準，建立OHSMS的工作才能夠得以正確規劃和運作。培訓工作要分層次、分階段進行，首先要求組織領導和管理層，必須掌握OHSMS標準的基本內容、原理、原則，理解標準的內涵。
一般把學習培訓工作分為兩個階段，一是OHSMS標準的宣傳貫徹簡稱為宣貫階段，是以OHSMS背景知識和基本知識為主要內容；二是內審員培訓，是以體系建立文件編寫，內部審核等為主要內容。
制定計劃
制定工作計劃是建立OHSMS的基礎，建立職業安全衛生管理體系是一項十分復雜和涉及面很廣的工作，沒有詳細的工作計劃是無法按期完成的。通常情況下，建立職業安全衛生管理體系需要一年以上的時間，據此，可以采用倒排時間表的辦法制定計劃。例如，假定組織確定1999年12月接受外審，外審前的所有工作必須在1999年12月前完成，依次可以排出1998年10月至1999年11月的總計劃表，見表4-1。總計劃表批準后，就可制定每項具體工作的分計劃。
除了排出建立職業安全衛生管理體系工作總計劃表和每項具體工作的分計劃表外，制定計劃的另一項重要內容是提出資源要求，報組織最高管理層批準。
初始評審
初始評審主要是對組織的職業安全衛生管理現狀進行調查和評估。主要包括以下內容：一是現狀調查（如職業安全衛生管理機構、人員的職能分配與適合情況，職業安全衛生管理規章、適用的國際公約、國內法規、標準、指南及其執行情況，組織的職業安全衛生管理方針、目標及其貫徹情況，近年來組織的事故情況和原因分析等）；二是對調查結果進行分析，確認存在的問題并對照強制性規定找差距；三是最高管理層對現狀、差距和存在問題的原因給予審定。職業安全衛生管理現狀調查與評估結果將作為職業安全衛生管理體系設計的基礎。
OHSMS設計
職業安全衛生管理體系設計主要包括五個環節
第一是確定職業安全衛生方針。
第二是職能分析和確定機構。組織管理機構的確定是分配職能和確定管理程序的基礎，在分配職能和編寫程序文件之前，必須先進行職能分析和確定機構，確定機構時，要堅持精簡效能的原則，盡量避免和減少部門職責交叉。
第三是職能分配，即把OHSMS標準中各要素所涉及的職能逐一分配到部門。進行職能分配時，要求把標準中的各要素全面展開并轉換成職能，分配到組織的各部門，確保通過職能分配，使標準的各項要素都能得到覆蓋，避免遺漏。進行職能分配時，要堅持一項職能由一個部門主管的原則，當一項要素必須由兩或兩個以上部門負責時，要明確主要負責部門或撤并相關部門。職能分配可以通過職能分配表進行。
第四是確定體系文件層次結構，關鍵是確定程序文件的范圍，并提出體系文件清單。
第五是體系文件的編寫、審定與批準。
4．2 OHSMS文件的結構與編寫
職業安全衛生管理體系文件的結構
職業安全衛生管理體系文件可以有多種分類方法，可根據組織的具體情況采用簡便、實用的文件結構，一般是把OHSMS文件分為三個層次：管理手冊（A層次）、程序文件（B層次）、作業文件（C層次）。
4． 3職業安全衛生管理體系（OHSMS）的運行
OHSMS的運行具體上講就是執行OHSMS文件、實現OHSMS目標、保持OHSMS持續有效和不斷優化的過程。體系的有效運行，是依靠體系的組織結構進行組織協調，實施監督，執行考核，開展信息反饋，并通過體系審核和管理評審實現的。
OHSMS的內部審核與管理評審
OHSMS內部審核，是為了檢查與確認體系各要素的實施效果是否按照計劃有效實現，它是對體系運行是否達到了規定的目標所作有系統的、獨立的檢查和評價，是OHSMS的一種自我保證手段。OHSMS管理評審，是組織最高管理者親自對體系的現狀是否有效地適應OHS方針要求，以及體系環境變化后確定的新目標是否合適等所作有綜合評價。它是在體系審核的基礎上進行的，但并不是每次體系內部審核后都要進行管理評審，而是視客觀需要，決定對體系的全部或部分要素進行核查活動。
管理評審通過年度計劃安排，每年至少進行一次。管理評審一般由總經理主持，各部門負責人和有關人員（如內審員等）參加。OHS管理者代表應將OHSMS現狀及其變化趨勢和提交研究的問題形成書面材料。評審會議對有關提案或問題作出明確決定，如體系內審結果、方針、目標貫徹落實情況，體系的符合性、有效性、持續改進的承諾，有關糾正和預防措施相關方關注的問題等。
4．4 OHSMS認證審核
OHSMS標準對審核定義為：判定活動和有關結果是否符合計劃的安排，以及這些安排是否得到有效實施并適用于實現組織的方針、目標的一個系統化的、獨立的驗證過程。
職業安全衛生管理體系審核分內部審核和外部審核，這里的體系審核主要是指外部審核。外部審核既包括對職業安全衛生管理體系文件的審查，也包括對安全衛生管理體系活動和相關結果的審查和評價。因此，審核的對象是職業安全衛生管理體系文件、職業安全衛生管理體系活動及其有效性。
職業安全衛生管理審核的前提條件是被審核方已建立和實施職業安全衛生管理體系，因而它明顯區別于對傳統的安全管理活動的檢查，也區別于對傳統的安全制度、方法和狀況和審查或檢查。
職業安全衛生管理體系審核是指為判斷職業安全衛生管理體系是否符合OHSMS標準，職業安全衛生管理活動和有關結果是否符合職業安全衛生管理體系規定和計劃安排，這些規定和計劃安排是否得到有效實施并適合于達到職業安全衛生目標的系統而獨立的審查。
職業安全衛生管理體系審核的實質是對組織職業安全管理體系文件及其活動的符合性的審查判斷和對其有效性的評價。符合性審查是檢查文件化的職業安全衛生管理體系是否符合法律、法規、公約、規則、指南和標準。有效性評價是在現場審核的基礎上，對實際的職業安全衛生管理體系運行績效給予判斷。因此進行OHSMS審核的基本任務是判斷受審核方的OHSMS是否符合OHSMS標準的要求，以及評價其實施OHSMS的有效性。
審核組通過收集審核證據，并對所有審核證據進行評審，以確定受審方的OHSMS在哪些方面符合審核準則，哪些方面不符合審核準則。對于符合審核準則的審核證據要進行分析，在審核報告中對其進行必要的描述。而對于不符合審核準則的審核發現更要進行認真分析，確定體系存在的主要問題，提出不符合報告。
為了保證審核的公正性，進行職業安全衛生管理體系審核的審核員（AUDITOR）在外審中應獨立于被審核公司，在內審中亦應獨立于被審核部門或區域，即由與被審核對象無直接責任關系的人員實施審核。
5．OHSMS對企業發展具有長遠和積極的效應
從眼前來講，加強職業安全衛生方面的經濟技術投入可能會增加一些生產成本，但從長遠和全局的觀點，它可對企業生產發展具有非常重要的促進作用，一方面通過實施OHSMS可以明顯提高企業安全生產的管理水平和管理效益，而另一方面由于改善作業條件，提高勞動者身心健康，能夠明顯提高職工的勞動效率。應用OHSMS的評估、審核和持續改進發現危險隱患和職業危害并采取有效預防措施，采用人機工效學等現代科學技術方法來改革工藝、革新工具和改進勞動組織，不但可以使勞動條件得到改善，減輕工人的負荷與疲勞，提高安全衛生性能，還可以大幅度減少成本投入和提高效率，這些都對企業的經濟效益和生產發展具有長周期性的積極效應，對全社會也會產生激勵與發展機制。設想如果一個企業不注意安全生產，勞動條件很差，工傷事故不斷出現，職業病頻頻發生，就會出現：因事故而不得不停產減產；因死亡傷病而需要付出高額賠償；因勞動者疲勞、厭煩、不滿而直接影響生產效率和產品質量；因企業社會形象不佳影響產品銷售，而在市場經濟的今天，企業形象就是號召力，就是信譽，也是重要的資源。凡此種種，哪一個不會有害于企業生產發展呢？就更不用說由于火災、爆炸、坍塌等重大惡性事故的嚴重后果了。顯然，如果我們不采用現代的管理模式，不注意在生產建設中做好職業安全衛生工作，最終經濟效益上不去，發展速度也快不起來，甚至可能會出現倒退。
6．我國推行OHSMS的基礎條件
OHSMS的基本內容對我國職業安全衛生管理人員來說并不陌生，我國企業多年來積累的極其寶貴的安全生產管理經驗與OHSMS的要求在很大程度上原理一致，并且方法相近。我國一些企業按照“安全第一，預防為主”的方針，根據企業的實際情況確定適當的安全生產管理制度和標準，實行目標責任制，崗位負責制，實行計劃、實施、檢查、改進的規范化管理過程，通過風險評價（安全評價），確定企業安全衛生水平，發現事故隱患和潛在職業危害，提出改善措施，以各種形式（如安全標準化作業和安全標準化班組活動）實行職工群眾參與和監督等等，都符合OHSMS的基本原則，并與工業發達國家的管理內容相似。但整體上說，我國企業安全生產管理尚未達到OHSMS標準所要求的全面性和系統性，還處在較初級的階段。
OHSMS標準反映了人類共同的思想財富，值得學習和借鑒。已經具有某些方面深刻體驗的企業將從新的高度更深刻地認識本身的經驗，同時對照、比較OHSMS標準的內容，調整、加強不足的方面，有利于全面提高企業安全生產管理的質量和水平。
目前在我國推行OHSMS標準已經具備了較好的基礎和內外部環境：一是大多數企業已從近幾年推行ISO 9000和ISO 14000等標準化管理體系中嘗到了甜頭，希望引進和采用國際上先進高效的管理方法以利于企業長遠發展；二是除了我國企業和主管部門在安全生產管理方面已積累了一些適合國情、行之有效的寶貴經驗外，我國在安全生產立法已經取得顯著進展，如果能在近期通過職業安全衛生法或安全生產法，就會使推行OHSMS具備了更堅實的基礎；三是目前我國一大批職業安全衛生科研檢測機構和專業技術人員能夠為推行OHSMS提供有力的技術支撐，經過進一步的改革，可以在這些機構的基礎上形成具有社會中介組織性質的職業安全衛生技術服務，能夠承擔OHSMS標準的制定、企業OHSMS技術評估認證、咨詢和受政府委托的部分監察工作；最后，也是最至關重要的一點是，經濟體制改革為OHSMS的發展提供了難得的機遇和空間。
我國OHSMS認證工作管理機構設置：
1999年10月，國家經貿委頒布了我國的職業安全衛生管理體系試行標準并發出了開展職業安全衛生管理體系審核認證工作的通知。2000年8月國家經貿委組成我國OHSMS的管理組織機構，全國OHSMS指導委員會和它下屬的全國OHSMS國家注冊審核員注冊委員會和全國OHSMS認證機構認可委員會，并制定了相應的符合國際慣例的工作文件，為今后我國OHSMS的推進發展奠定了堅實基礎。
主要工作制度與文件
受國家經貿委安全生產局委托，國家經貿委安全科學技術研究中心組建了職業安全衛生管理體系的管理委員會、咨詢中心和認證中心，現在已開展了咨詢、認證工作的條件，企業對建立和實施OHSMS也表現了很高的熱情，工作進展之快，社會反響之大，是許多人事先沒有預料到，我們有信心，也有能力抓住這次新的機遇，全面提高我國企業安全生產管理水平，以一個現代企業的風貌迎接新世紀的挑戰。
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