黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了深刻的理論構思和全面的戰(zhàn)略部署。國家治理現(xiàn)代化，成為以習近平同志為核心的黨中央執(zhí)政的重要理念。本文旨在以國家治理體系基本理論為切入點，從宏觀層面進一步探討合格評定在國家治理體系中的定位，為進一步發(fā)揮合格評定推動國家治理體系現(xiàn)代化的功能和作用提供理論支撐。
一、合格評定逐漸成為現(xiàn)代治理框架的樞紐
合格評定作為現(xiàn)代市場經濟的基礎性制度安排，源自市場自發(fā)要求，由基于過程管理的產品質量管理模式發(fā)展至基于信息經濟學的新型管理范式，憑借著完整的理論體系、實踐基礎和國際共識，以及全面性、綜合性、協(xié)同性、系統(tǒng)性制度優(yōu)勢，不斷與傳統(tǒng)治理方式相結合，從單一的生產領域向經濟、貿易、安全、環(huán)境等各領域擴展，有效促進了治理結構轉型，推進了治理方式升級，推動了治理環(huán)境優(yōu)化，逐漸發(fā)展為眾所周知和廣泛采用的第三方治理手段，逐步形成了“+合格評定”這一現(xiàn)代治理新機制，成為現(xiàn)代治理框架的樞紐。
（一）合格評定是現(xiàn)代市場治理的基礎手段
國務院第185次常務會議明確提出，按照推進供給側結構性改革的要求，推行和強化質量認證這一市場經濟基礎性制度，有利于加強質量監(jiān)管，營造公平競爭市場環(huán)境，促進中國制造提質升級、邁向中高端水準。合格評定以企業(yè)組織為基本主體，以市場治理為基本定位，以解決市場交易雙方的信息不對稱問題為基本目標，以建立需求方對認證對象的信任為基本任務，運用評價分析、檢測驗證與有效性保障技術，通過符合性評定和公示性證明等活動向消費者傳遞客觀公正、專業(yè)權威的質量、能力、信用等信息，增強消費者的安全感和獲得感，提升消費者信心，維護消費者權益;向企業(yè)傳遞質量評價、消費偏好等市場信號，引導資源配置優(yōu)化，促進供給質量提升，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力;為市場監(jiān)管部門提供從生產到流通到消費的全過程監(jiān)管手段，規(guī)范市場秩序，引導市場優(yōu)勝劣汰，在“供方”與“買方”間扮演著重要的“橋梁”作用，有效調整了“政府失靈”和“市場失靈”的問題，有效促進了市場在資源配置中的決定性作用和政府作用的更好發(fā)揮，是現(xiàn)代市場治理的基礎手段。
專欄1：引入合格評定制度，規(guī)范保健服務行業(yè)發(fā)展
隨著生活水平和消費能力的提高，社會對保健服務的需求越來越旺盛，近年來我國保健服務業(yè)發(fā)展迅速。與此同時，保健服務行業(yè)良莠不齊、魚龍混雜的現(xiàn)象日益受到社會關注。由于行業(yè)門檻不高，從業(yè)人員整體素質偏低，缺乏服務規(guī)范的指引，監(jiān)管相對薄弱，消費者缺乏區(qū)分優(yōu)劣的方法等，導致保健服務行業(yè)規(guī)范化程度較低，社會形象整體欠佳。尤其是近年來頻頻發(fā)生針對消費者的欺詐、強制消費、不當傷害、卷款跑路等惡性事件，加劇了消費者對保健服務機構的不信任。借鑒國際通行做法，制定保健服務規(guī)范和相應標準，建立相關認證制度，是促進保健服務業(yè)規(guī)范管理、有序發(fā)展的有效途徑。
2015年4月國務院辦公廳印發(fā)《中醫(yī)藥健康服務發(fā)展規(guī)劃(2015~2020)》，明確要求“在中醫(yī)藥健康服務領域引入認證制度，通過發(fā)展規(guī)范化、專業(yè)化的第三方認證，推進中醫(yī)藥健康服務標準應用，為政府監(jiān)管提供技術保障和支撐”。國家市場監(jiān)督管理總局認證認可技術研究中心和國家中醫(yī)藥管理局、全國保健服務標準化技術委員會等單位，共同組織研發(fā)了保健服務認證的技術規(guī)范和認證規(guī)則，批準實施了保健服務認證制度。通過推行保健服務的技術規(guī)范和認證評價規(guī)則，對保健服務機構的管理和服務質量進行分級認證，發(fā)揮認證傳遞信任的作用，將引導消費者合理選擇服務，有利于相關政府部門采信認證結果實施分類監(jiān)管，促進保健服務行業(yè)標準化、規(guī)范化發(fā)展。
（二）合格評定是與國際接軌的全球治理通用工具
治理模式不同于傳統(tǒng)的以領土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多，由于治理的權威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，全球經濟一體化進程不斷深化，作為國際通行的質量管理手段和WTO提倡的貿易便利化工具，合格評定受到了全球范圍的高度重視。
2005年，聯(lián)合國貿發(fā)組織(UNCTAD)和世界貿易組織(WTO)共同提出了國家質量基礎(NQI)的理念。2006 年，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)和國際標準化組織(ISO)在總結質量領域100 多年實踐經驗基礎上，正式提出計量、標準、合格評定(包括檢驗檢測、合格評定)共同構成國家質量基礎，指出計量、標準、合格評定已成為未來世界經濟可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，是政府和企業(yè)提高生產力、維護生命健康、保護消費者權利、保護環(huán)境、維護安全和提高質量的重要技術手段。
在國家質量基礎中，合格評定處于各要素的核心樞紐，它通過對產品、過程或服務滿足規(guī)定要求的程度進行系統(tǒng)檢查和確認，將標準、計量與市場有效連接，使生產要素以新的方式得到重組和應用，令標準和計量的價值進一步凸顯，推動著國家質量基礎的有序建設和基礎作用的充分發(fā)揮。德國“工業(yè)4.0計劃”將標準、計量、認證作為核心戰(zhàn)略。歐盟“地平線2020計劃”投入137.57億歐元資金，支持生物、信息通信、先進制造和加工技術等方面的研究、示范、標準和認證。采用國際通行的合格評定制度，可以推動我國監(jiān)管規(guī)則與國際接軌，提高市場監(jiān)管的效率、透明度和可預期性，有助于營造國際化的營商環(huán)境，為我國建設現(xiàn)代化經濟體系、深度參與全球治理創(chuàng)造基礎條件。
專欄2：合格評定推動我國治理規(guī)則與世界接軌
世界貿易組織《技術貿易壁壘協(xié)定》將認證認可、檢驗檢測等合格評定程序作為各成員方共同使用的技術性貿易措施，要求各方合格評定措施不得對貿易帶來不必要障礙，并鼓勵采用國際通行互認的合格評定程序。《中華人民共和國加入議定書》中明確規(guī)定，自加入時起，中國應保證對進口產品和國產產品適用相同的技術法規(guī)、標準和合格評定程序。隨著“一帶一路”、自貿區(qū)建設加快推進，合格評定助推我國形成全面開放新格局的作用更加顯現(xiàn)。國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，明確將合格評定列入合作重點;近年來我國與東盟、新西蘭、韓國等達成的自貿區(qū)協(xié)定中，也都將合格評定作為重點安排。
專欄3：合格評定支撐全球治理
《巴黎協(xié)定》確立了2020年后國際氣候治理新機制。它以全球緊迫的控制溫室氣體和減排溫室氣體的長期目標為導向，以各國自行提出國家自主決定貢獻(INDC)為基礎，在體現(xiàn)公平公正原則下，各國自覺和自愿采取合作行動，以應對氣候變化帶來的威脅。根據(jù)“巴厘路線圖”的要求，在溫室氣體排放核算核查方面，需要按照可測量、可報告、可核查的原則進行認證。目前，國際上普遍采用以第三方核查為主，國際互認的權威認可機構對認證機構的能力和公正性進行評價和監(jiān)督，政府確認和采信核查結果的碳排放和碳減排評價模式，合格評定成為碳減排的度量衡。
（三）“+合格評定”逐步成為國家治理新機制
治理強調政府管理的成本，重視管理的績效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增長的雙向思考之中。國際標準化組織(ISO)認為，合格評定是政府降低監(jiān)管成本、減少行政風險、優(yōu)化資源配置的有效手段。隨著“放管服”改革的不斷深化，市場主體日益多元化、國際化，如何開展有效率的監(jiān)管，提供有效果的服務，成為治理的關鍵所在。
2017年6月13日，在全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理強調，“產品認證管理是市場經濟條件下加強質量管理、提高市場效率的基礎性制度安排”，并要求“對與消費者生活密切相關、通過認證能保障產品質量安全的，一律轉為認證”。《國務院關于加強質量認證體系建設促進全面質量管理的意見》(國發(fā)〔2018〕3號)要求，面向社會的第三方技術評價活動應遵循通用準則和標準，逐步向國家統(tǒng)一的認證制度轉變。通過引入合格評定方式，政府部門一方面可以在履行經濟調節(jié)、行政許可、市場監(jiān)管等職責時充分發(fā)揮第三方機構的作用，從微觀技術評價活動中擺脫出來，變直接管理為間接管理，科學行使事權，避免既當“裁判員”又當“運動員”;另一方面可以加強行政績效管理，促進依法行政和管理增效，建設效能型服務型政府。
近年來，合格評定充分發(fā)揮獨立性、專業(yè)性、權威性和國際性特點，利用全面性、綜合性、協(xié)同性及系統(tǒng)性制度優(yōu)勢，運用過程管理和系統(tǒng)管理的方法，統(tǒng)籌推進、協(xié)調發(fā)展，將合格評定技術方法與傳統(tǒng)治理方式結合起來，對傳統(tǒng)治理模式進行優(yōu)化和創(chuàng)新，不斷從生產領域向貿易、服務領域以及社會管理公共服務方面擴展，不斷從市場治理向政府治理和社會治理延伸，形成了完整的理論體系和實踐基礎，在營造政治生態(tài)、平衡市場競爭、和諧社會關系、構建文化體系、推進生態(tài)文明、推動黨的建設等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，成為眾所周知和廣泛應用的第三方治理手段。
專欄4：合格評定為政府行政管理部門提供治理機制
從合格評定工作統(tǒng)一管理以來，已有20余個政府行政管理部門運用合格評定技術方法對自身治理模式進行優(yōu)化和創(chuàng)新，與國家認監(jiān)委聯(lián)合推廣了40余項認證項目，有效促進了國家治理結構的轉型，推進了國家治理方式的升級，推動了國家治理環(huán)境的優(yōu)化，“+合格評定”逐步成為國家治理的一種新機制，合格評定也逐漸成為現(xiàn)代治理框架的樞紐。例如：國家發(fā)展和改革委開展了低碳產品、節(jié)能產品、光伏產品和能源管理體系認證;工業(yè)和信息化部開展了軟件過程能力及成熟度評估、電子信息產品污染控制、信息安全產品、信息安全管理體系和信息技術服務管理體系認證;公安部開展了安防產品CCC、消防產品CCC、道路交通安全產品CCC和信息安全產品認證;生態(tài)環(huán)境部開展了環(huán)境標志、環(huán)境管理體系和汽車強制性產品認證;住房和城鄉(xiāng)建設部開展了建筑施工領域質量管理體系和電子招標投標系統(tǒng)認證;交通運輸部開展了汽車強制性產品認證;水利部開展了節(jié)水產品認證;農業(yè)農村部開展了農機強制性產品、有機產品、綠色食品、無公害農產品和飼料產品認證;商務部開展了食品質量認證(酒類)和綠色市場認證;體育總局開展了體育產品和體育服務認證;林業(yè)局開展了中國森林認證;知識產權局開展了知識產權管理體系認證;鐵路局和中國鐵路總公司開展了鐵路產品認證;總參測繪導航局開展了北斗導航檢測認證;財政部開展了可擴展商業(yè)報告語言(XBRL)軟件和信息安全產品認證;中國人民銀行開展了非金融機構支付業(yè)務設施技術服務和移動金融技術服務認證。
二、國家治理現(xiàn)代化對合格評定的新要求
國家治理體系包括政治、經濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境和黨的建設等各個領域，治理主體不僅包括傳統(tǒng)的政府及部門，還包括市場和社會等多元主體，治理方式不再僅僅依靠強制性的行政手段和公權力起作用，而越來越多地依靠法律、市場等機制和手段綜合配套，更加注重程序化、制度化、規(guī)范化，更加文明和更具科技含量。
隨著黨和國家機構改革的不斷深化，依據(jù)“問題導向”設計的治理機制和手段層出不窮。然而，由于在制度設計中缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和內在邏輯的考慮，這些新的機制和手段呈現(xiàn)出行政化、碎片化、重復化的特點，在一些突出領域，不僅逐漸暴露出制度體系不完善、評價系統(tǒng)不嚴謹、持續(xù)改進沒進展等問題，而且還造成了參與國際治理面臨制度瓶頸、信息冗余產生信息不對稱、市場資源配置被嚴重浪費的局面。
這些問題進一步影響和制約著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。消除治理制度短缺、提高治理制度質量、統(tǒng)籌治理制度安排，成為推進國家治理現(xiàn)代化的關鍵。資源整合、標準制定、信息公開、多元供給成為國家治理現(xiàn)代化對合格評定提出的新要求。
專欄5：降低制度性交易成本亟待政府出手
2016年5月，人民日報組織記者，對杭州、嘉興和鄭州、洛陽等兩省四市53家制造業(yè)企業(yè)進行制度性成本調查。調查中多家企業(yè)表示，評估、認證、檢測等中介服務有其必要性，但現(xiàn)在名目過多、頻率過密、收費偏高，希望能“合并同類項”，降低企業(yè)成本。
許多評估評價論證項目，往往要提供同樣的材料，走相似的程序，但每次都要找第三方機構從頭到尾走一遍程序，支付一筆費用。花錢之外，更牽扯精力。“安評、能評、職業(yè)衛(wèi)生評價……很多第三方機構同時具備這些評估資質。既然這些常規(guī)性的評估年檢已經交給第三方機構，能不能允許有資質的第三方機構出具一攬子的評估報告，各個部門都認可?” 河南安耐克實業(yè)有限公司副總經理裴國營說。
對于產品的認證，建議各地應當盡早實現(xiàn)互認。目前，在省里認證，要走一遍流程，花費好幾萬元。到了市里、開發(fā)區(qū)，可能又要重新認證，再走一遍流程。產品銷售到其他省份，往往又要重新做認證、檢測，同樣的流程再走一遍，費時間費錢。在企業(yè)看來，地區(qū)之間實現(xiàn)互認在技術上沒有什么難度，關鍵是要破除地方保護的壁壘、敢于觸碰利益。
三、合格評定推動國家治理現(xiàn)代化的政策建議
面對國家治理現(xiàn)代化對合格評定提出的新要求，我國合格評定行業(yè)發(fā)展仍存在著系統(tǒng)設計不夠重視、整合統(tǒng)籌推進緩慢、保障體系建設不夠完善等問題，難以為國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。建議進一步加強合格評定頂層設計與整體規(guī)劃，加快合格評定手段的推廣應用，建立多元供給、統(tǒng)一服務的供給模式，提升合格評定對國家治理現(xiàn)代化的促進作用。
一方面，需要加強對合格評定現(xiàn)代治理框架樞紐的認識，加快合格評定手段的推廣應用。
十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出了部署，制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端被逐步破除，政府讓渡給市場和社會治理的空間不斷加大，這就要求合格評定有效發(fā)揮現(xiàn)代治理框架樞紐作用，最大程度地凝聚推動改革和治理的正能量。
從國內看，隨著市場主體的不斷增加，面對數(shù)以億計的微觀企業(yè)和產品，傳統(tǒng)的抽查式監(jiān)管方式面臨著行政成本、行政效率、行政風險疊加的挑戰(zhàn)，要進一步深入全面地總結提煉合格評定統(tǒng)一管理以來部際合作共建合格評定制度的成功經驗，有效提高資源配置效率，合理兼顧各方利益要求，進一步健全部際聯(lián)席會議工作機制，進一步完善“+合格評定”治理創(chuàng)新機制，特別是圍繞《中國制造2025》等規(guī)劃和戰(zhàn)略、消費者協(xié)會比較試驗等工作和活動建立固定采信機制，加強與產業(yè)的協(xié)同發(fā)展，對于我國具有技術優(yōu)勢的新興產業(yè)，如5G通訊、智能制造、氫能、量子技術等，利用我國企業(yè)技術領先且具備“話語權”的優(yōu)勢，率先創(chuàng)建相應合格評定制度，促進我國優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展;對于已有國際標準和合格評定制度但涉及我國國家安全的領域，盡快建立自主可控，有利于對等互認的合格評定制度，降低對國外標準和合格評定制度的依存度，保障我國產業(yè)安全發(fā)展，為政府部門市場準入制度和后市場監(jiān)管機制的重新構建提供有力支撐，全面提升治理能力和水平;從國際來看，部分西方國家本土主義、保護主義、孤立主義，以及去全球化的色彩明顯，各國普遍對世界體系表示不安與擔憂，對此，習近平總書記在中央外事工作會議上提出了積極參與引領全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關系網(wǎng)絡的目標。面對貿易保護主義、氣候變化、資源節(jié)約和環(huán)境保護等全球重大問題，中國合格評定也應該盡快肩負起與自身能力適應的國際責任，為世界經濟、貿易、環(huán)境、安全、健康提供更多“中國治理方案”。
另一方面，需要建立多元供給、統(tǒng)一服務的合格評定供給模式，提升合格評定支撐治理的效能發(fā)揮。
治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，治理主體不僅包括傳統(tǒng)的政府和部門，還包括市場和企業(yè)、社會和民眾等多元主體，增強社會參與度和社會活力是治理現(xiàn)代化的本質要求。
當前，隨著黨和政府機構改革的深入，政府部門逐漸將原先獨立承擔的治理責任轉移給其他主體，但并沒有將相應的權力等量移交，治理機制的設計和運行仍然由政府部門或少數(shù)機構主導，被取消的行政許可披上了第三方評估評價甚至合格評定的外衣，治理機制行政化、碎片化、重復化的現(xiàn)狀還較為突出。面對政府職能轉變需求和國家治理發(fā)展要求，合格評定守底線、拉高線的作用還未能有效發(fā)揮，合格評定服務治理現(xiàn)代化的供需矛盾日益凸顯，亟需從國推認證和機推認證的本質屬性出發(fā)，分別理清認證制度中政府和市場的邊界，重新界定政府在合格評定供給中的作用范圍和作用方式，積極引入合格評定機構、企事業(yè)單位、社會組織以及消費者等市場主體，深度參與合格評定制度的設計;同時，進一步消除行業(yè)壁壘，統(tǒng)籌第三方技術評價活動，加強對運行機構的統(tǒng)一規(guī)范管理，建立多元供給、統(tǒng)一服務的運行模式，進一步打造“+合格評定”國家治理新機制，配合黨和國家機構改革，提升治理的市場化、社會化、國際化程度。
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