“大市場、大質(zhì)量、大監(jiān)管下的檢驗檢測機構(gòu)成長與發(fā)展概論”系列(七)
我國檢驗檢測機構(gòu)市場化、集約化改革模式及改革進程分析
2025年2月6日，上海市政府宣布，任命上海申能(集團)有限公司原總經(jīng)理倪斌出任上海市檢驗檢測認(rèn)證有限公司董事長。該消息一出，業(yè)內(nèi)傳聞已久的上海市擬像廣東、新疆、河南等地一樣，將原隸屬于市場監(jiān)管局的部分檢驗檢測、認(rèn)證機構(gòu)重組轉(zhuǎn)企的消息得到證實。據(jù)悉，上海市檢驗檢測認(rèn)證有限公司具體組建方案還在積極準(zhǔn)備中，相關(guān)部門春節(jié)后已進行全員改革動員。
2024年10月底，招商局集團在新疆地方政府支持下，重組新疆維吾爾自治區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱新疆市場監(jiān)管局)下屬四大技術(shù)機構(gòu)，組建招商局新疆檢測技術(shù)研究院有限公司，其中招商局集團控股56%。以招商局集團、國投集團為代表的超大型央企入場檢驗檢測領(lǐng)域，在推進我國檢驗檢測機構(gòu)市場化、集約化發(fā)展方面將起到巨大的外部推動作用。
2022年8月25日，中央企業(yè)檢驗檢測資源專業(yè)化整合暨中國中檢股權(quán)多元化改革簽約儀式在京舉行。
推動中國檢驗認(rèn)證(集團)有限公司(以下簡稱中國中檢)與通用技術(shù)集團所屬檢驗檢測企業(yè)實施專業(yè)化整合，并同步開展中國中檢股權(quán)多元化改革，是國資委和中央企業(yè)深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，推動檢驗檢測行業(yè)進一步做強做優(yōu)做大，提升服務(wù)保障能力、更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。
通用技術(shù)集團旗下的檢驗檢測認(rèn)證業(yè)務(wù)板塊通過股權(quán)置換方式整體并入中國中檢，此舉拉開了央企檢驗檢測領(lǐng)域大手筆資源整合的序幕。
回顧我國檢驗檢測機構(gòu)的市場化、集約化發(fā)展之路，不難發(fā)現(xiàn)，上層決心很大，各部委行動步調(diào)不一，但底層機構(gòu)參與積極性不大，尤其是引導(dǎo)檢驗檢測機構(gòu)轉(zhuǎn)企、走市場化發(fā)展道路進展緩慢。
一、我國檢驗檢測機構(gòu)
改革
2014年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦質(zhì)檢總局關(guān)于整合檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2014〕8號，以下簡稱“8號文件”)，按照“分業(yè)推進、分級負(fù)責(zé)”的原則，對10個重點部門23個相關(guān)部門，明確了6方面19項推進整合任務(wù)，文件明確“中央部門間檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)整合，由中央編辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。檢驗檢測認(rèn)證業(yè)務(wù)的整合和推動檢驗檢測認(rèn)證行業(yè)做強做大，由質(zhì)檢總局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。
由于種種原因，8號文件沒有很好地落實。從檢驗檢測機構(gòu)和認(rèn)證機構(gòu)總數(shù)上看，2014年，全國取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗檢測機構(gòu)約2.83萬家(事業(yè)單位性質(zhì)約1.15萬家，占比40.6%)，認(rèn)證機構(gòu)150家。發(fā)展到2024年底，全國取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗檢測機構(gòu)總數(shù)5.38萬家，認(rèn)證機構(gòu)1280家，從數(shù)量上看，經(jīng)過10年整合，機構(gòu)數(shù)量不但沒有減少，反而大幅增加。其中，民營機構(gòu)數(shù)量增幅較大，事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)絕對數(shù)基本維持在1萬家左右，但所占比例從10年前占比40%左右下降到2024年只占比18%左右。
國辦8號文件發(fā)布之后，2015年3月，原國家質(zhì)檢總局印發(fā)了《質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)〈全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)整合指導(dǎo)意見〉的通知》(國質(zhì)檢科〖2015〗86號)，具體部署質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)的改革工作。經(jīng)過兩三年的努力，市場監(jiān)管系統(tǒng)技術(shù)機構(gòu)總數(shù)(質(zhì)檢、計量、纖檢、特檢、標(biāo)準(zhǔn))從原來的4978家下降到3273家，機構(gòu)整合幅度達(dá)三分之一，取得了一些成效，但在轉(zhuǎn)企、市場化方面，果敢進行嘗試的少，觀望的多。
從2014年文件出臺到2018年市場監(jiān)管總局成立，近4年的推動，全國2800家多系統(tǒng)內(nèi)質(zhì)檢機構(gòu)只有40家左右成功完成了轉(zhuǎn)企。這與8號文件提出的“到2015年基本完成事業(yè)單位性質(zhì)的機構(gòu)整合，轉(zhuǎn)企改制工作基本到位”的目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)。因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的差異，各地質(zhì)檢機構(gòu)對于轉(zhuǎn)企改制意見不一，大都持觀望態(tài)度。
二、市場監(jiān)管系統(tǒng)檢驗檢測機構(gòu)
集約化、市場化改革的主要模式
這些年，各地檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)在地方局、地方政府的大力支持下，不斷探索，積極推進改革，在不同領(lǐng)域、不同地域取得了一些改革成績，積累了一些改革經(jīng)驗，筆者將其歸納為以下9種改革模式：
（一）高度集約化——遼寧、江西等地模式
遼寧：2018年7月，遼寧省委省政府發(fā)布《省公益性事業(yè)單位優(yōu)化整合方案》，將隸屬于9個行業(yè)部門的20家正處級事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測認(rèn)證機構(gòu)整合成為遼寧省檢驗檢測認(rèn)證中心(以下簡稱“中心”)，屬于省政府直屬的正廳級機構(gòu)。中心整合后，逐步發(fā)揮整合優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，累計投入3億余元資金用于新增設(shè)備。2021年經(jīng)營性收入達(dá)到3億元，是整合前的1.5倍，員工績效收入也在逐年提升。最近3年因為大環(huán)境影響，業(yè)績基本保持平穩(wěn)，中心認(rèn)真履行社會公益職責(zé)，在強檢停征、疫情防控、能力提升、自主用工等方面，平均每年減少財政負(fù)擔(dān)1億元以上。中心繼續(xù)深化事業(yè)單位改革，在保留事業(yè)單位屬性的基礎(chǔ)上，實行“企業(yè)化管理、市場化運作”的新模式。
江西：2020年8月，江西省事業(yè)單位整體改革方案出臺，其中，將隸屬于市場監(jiān)管、工信、科技、國資委、農(nóng)業(yè)、住建、鹽業(yè)等部門的20多個檢測單位進行資源重組，與原江西省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測院、江西省計量科學(xué)研究院、江西省特種設(shè)備檢驗檢測研究院、江西省質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院等技術(shù)機構(gòu)合并組建江西省檢驗檢測認(rèn)證總院。后來在實際操作中，公安、農(nóng)業(yè)、住建、鹽業(yè)系統(tǒng)的機構(gòu)并沒有合并進來。
隨后，山西、內(nèi)蒙古、湖南、北京等地都采用這一改革模式進行檢驗檢測機構(gòu)資源整合。
山西：2020年11月，山西省出臺了關(guān)于檢驗檢測機構(gòu)市場化整合的方案，成立了山西省檢驗檢測中心(山西省標(biāo)準(zhǔn)計量技術(shù)研究院)，將隸屬多個行業(yè)部門、省市(含之前整合改革的太原市檢驗檢測中心)兩級22個技術(shù)機構(gòu)整合，成為副廳級事業(yè)單位。
內(nèi)蒙古：2020年12月，經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批準(zhǔn)，改組后的內(nèi)蒙古質(zhì)檢院成立。由原內(nèi)蒙古自治區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗研究院、內(nèi)蒙古建材產(chǎn)品質(zhì)量檢驗院、內(nèi)蒙古石油化工監(jiān)督檢驗研究院、內(nèi)蒙古電子信息產(chǎn)品質(zhì)量檢驗院、內(nèi)蒙古食品檢驗檢測中心等5個事業(yè)單位的職能整合組建，為內(nèi)蒙古市場監(jiān)督管理局所屬正處級公益二類事業(yè)單位。
湖南：2021年6月，湖南省出臺市場監(jiān)管系統(tǒng)事業(yè)單位改革方案，將湖南省質(zhì)檢院和湖南省食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院合并，組建新的湖南省產(chǎn)(商)品質(zhì)量檢驗研究。
北京：2021年10月，北京市檢驗檢測認(rèn)證中心成立，將北京市質(zhì)檢、食品糧油、計量、認(rèn)證、質(zhì)量、特檢等多家技術(shù)機構(gòu)進行整合，成為副局級二類事業(yè)單位。
遼寧率先采取的這種“只集約不市場”的改革模式，采取橫向整合跨部門的多家技術(shù)機構(gòu)(有的還不僅僅是檢驗檢測機構(gòu))，行政級別或者升格或保留原級別，這一模式平穩(wěn)，比較容易操作，干部員工也不反對。
但這樣的改革，除了數(shù)量上看減少了事業(yè)單位，從財政負(fù)擔(dān)來說，有的有減輕，有的并沒有太多變化。
（二）集約化+市場化同步進行——大連模式
2018年8月，大連市委市政府決定，將大連市場監(jiān)督管理局下屬7個事業(yè)單位都脫離市場監(jiān)管局，組建大連檢驗集團(后來更名為大連檢驗檢測認(rèn)證集團，為正局級國企，歸大連市國資委領(lǐng)導(dǎo))，集約化和市場化(轉(zhuǎn)企)一步到位，進軍全國市場。在全國100多個城市開設(shè)了37家子公司/分公司/辦事處。2021年實現(xiàn)營收4.18億元，利潤6000多萬元，相比2018年的行政事業(yè)性收費不到2億元(利潤虧損600多萬元)，收入實現(xiàn)了翻番。2022年1月開始進軍核酸檢測市場，一度發(fā)展成為東北最大的核酸檢測機構(gòu)。近3年業(yè)績穩(wěn)中有升。
比大連動作更大的是廣東。2021年5月，廣東省委省政府決定，將廣東省市場監(jiān)管局下屬116家技術(shù)機構(gòu)(不包含廣州、深圳)合并組建廣東省檢驗檢測認(rèn)證研究院集團有限公司(粵檢集團)，注冊資金100億元。由廣東省市場監(jiān)管局根據(jù)省政府授權(quán)履行出資人和監(jiān)管職責(zé)。2021年集團實現(xiàn)預(yù)算總收入37.89億元(不含涉企免征，如果不免，營收超過50億元)。目前粵檢集團改革工作蹄疾步穩(wěn)，還在積極推進，各機構(gòu)仍然按照原來的名分在獨立運行。
系統(tǒng)內(nèi)質(zhì)檢機構(gòu)市場化、集約化改革先行者，首屬四川省和成都市同城整合改革。
2006年，按照國家政策導(dǎo)向和上級決策部署，四川省質(zhì)檢院和成都市質(zhì)檢院啟動整合改革，并于2014年1月1日以成都產(chǎn)品質(zhì)量檢驗研究院有限責(zé)任公司(以下簡稱“成檢公司”)為紐帶整合一體化運行。成檢公司成立以來，為實現(xiàn)省市兩院及公司一體化運行，省質(zhì)檢院和市質(zhì)檢院院長分別擔(dān)任成檢公司董事長、總經(jīng)理，3年一輪換。省、市兩院“人、財、物”全部在成檢公司框架下運作管理，實現(xiàn)了資源的合理化配置和最大最優(yōu)化使用。經(jīng)過8年的一體化運行實踐，現(xiàn)已擁有600多人，2021年檢驗檢測總收入3.05億元(其中市場委托業(yè)務(wù)2.45億元)，近3年業(yè)績因為大環(huán)境原因，出現(xiàn)一定程度下滑。四川省的改革還沒有完全到位，省、市質(zhì)檢院仍然保留著兩個獨自的事業(yè)單位牌子，兩院在編人員既是企業(yè)身份也是事業(yè)單位身份，運行之初就潛伏著體制不順、機制不暢、發(fā)展受限等諸多問題，目前正在穩(wěn)步推進深化改革。
四川省、江蘇省、浙江省等地的一些地市、縣市技術(shù)機構(gòu)在地方政府主導(dǎo)下，也有集約化、市場化一步到位的一些改革案例，在此不一一贅述。
（三）公益和市場化業(yè)務(wù)剝離——廣檢集團模式
從質(zhì)檢院剝離出市場化業(yè)務(wù)，公益屬性的還保留在事業(yè)單位。
廣州市委市政府2016年就啟動剝離改革，從廣州質(zhì)檢院剝離出來食品業(yè)務(wù)，從廣州纖維檢驗院剝離出來紡織服裝業(yè)務(wù)，在兩大板塊業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上組建了廣州檢驗檢測認(rèn)證集團有限公司(廣檢集團)，由廣州市國資委履行出資人責(zé)任，委托廣州市市場監(jiān)管局監(jiān)管，為市管正局級國企。經(jīng)過五六年發(fā)展，2021年，廣檢集團業(yè)務(wù)收入已經(jīng)從成立初期的不到2億元發(fā)展到突破7億元，這幾年業(yè)務(wù)基本保持小幅穩(wěn)定增長。
（四）單體轉(zhuǎn)企——山東特檢模式
2016年7月，山東省人民政府批準(zhǔn)全省特檢機構(gòu)改革方案，以山東省特種設(shè)備檢驗研究院(以下簡稱“山東省特檢院”)為主組建山東特檢院集團，為省管一級公益類國有企業(yè)，由山東省國資委管理。2016年11月，山東省特檢院經(jīng)批復(fù)正式轉(zhuǎn)制，為山東特檢院集團二級公司、公益類國有企業(yè)。至2021年底，山東特檢院集團公司營業(yè)收入從2016年的6600萬元發(fā)展到2021年2.8億元，利潤5200萬元，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到5.2億元，職工人數(shù)從146人發(fā)展到376人。在全國主要區(qū)域經(jīng)濟中心設(shè)了立分支機構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍覆蓋30多個省、市、自治區(qū);積極服務(wù)海外中資企業(yè)，在“一帶一路”沿線15個國家和地區(qū)開展檢驗服務(wù)。山東省外和海外業(yè)務(wù)占比超過50%，市場化業(yè)務(wù)占比超過90%。目前，其仍是唯一成功轉(zhuǎn)制并完全企業(yè)化運作的省級特檢機構(gòu)。
2020年，國家開發(fā)投資集團有限公司(簡稱“國投”)貫徹國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)工作指示，落實與原國家質(zhì)檢總局合作協(xié)議、加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國有資本布局，在山東省推進央地合作等背景下，增資控股山東特檢院集團51%股份，在國投支持下，2022年落實國企改革3年行動要求成立了董事會，組建了山東省特種設(shè)備檢驗研究院集團有限公司。
（五）單體剝離轉(zhuǎn)企再與央企重組——重慶招商車研模式
重慶市2016年由重慶市計量質(zhì)量檢測研究院牽頭成立了重慶檢測認(rèn)證集團，注冊資本1.5億元，經(jīng)過與招商局集團長達(dá)4年的商洽，最后于2020年最終達(dá)成合作：在重慶市計量質(zhì)量檢測研究院將市場化業(yè)務(wù)部分與公益業(yè)務(wù)部分剝離之后，市場化業(yè)務(wù)部分進行資產(chǎn)評估，以重慶財政部門而非國資委作為合作一方，與招商局集團簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，招商局集團采取增資擴股(投入22億元現(xiàn)金)而不是購買的方式在合作公司中控股51%。之后，重慶檢驗認(rèn)證集團由重慶市市場監(jiān)管局下屬轉(zhuǎn)為央企控股企業(yè)。2021年，又將車輛檢測板塊獨立，分別成立了招商局檢測車輛技術(shù)研究院有限公司和招商局檢測認(rèn)證(重慶)有限公司。就重慶方面而言，采取財政局作為出資人并委托重慶市市場監(jiān)管局管理，由重慶市財政局代為持有49%股份并用所持股份獲得的回報繼續(xù)支持重慶市市場監(jiān)管局事業(yè)發(fā)展的合作模式，質(zhì)檢院所可以充分利用招商局集團在全國和“一帶一路”國家的投資布局，全面打造“招商檢測”品牌，形成可與SGS、UL等大品牌國際檢驗檢測機構(gòu)抗衡的民族檢驗檢測品牌。
（六）法定機構(gòu)——深圳模式
2018年12月，深圳市通過地方法規(guī)(市長令)，將深圳市計量質(zhì)量檢測研究院(以下簡稱“深圳院”)定位為法定機構(gòu)。
深圳院的“法定機構(gòu)”模式，解決了事業(yè)單位不能辦企業(yè)、不能異地發(fā)展的問題，減輕了事業(yè)單位體制內(nèi)職工轉(zhuǎn)企改革的心理負(fù)擔(dān)，解決了管理層及員工薪酬遞增和不封頂問題。深圳院的改革模式是以地方立法的方式推動改革，這個模式受到很多沿海甚至內(nèi)地的質(zhì)檢院的追捧。
（七）雙軌制——河南模式
2022年5月27日，河南省改革方案出爐，將河南省市場監(jiān)管局下屬10家技術(shù)機構(gòu)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳4家機構(gòu)、工業(yè)和信息化廳1家機構(gòu)、省糧食和物資儲備局1家機構(gòu)整合，組建河南省檢驗檢測研究院集團有限公司(豫檢集團)，注冊資本100億元。同時組建河南省計量標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測中心(豫檢中心)，作為公益一類事業(yè)單位。2023年，豫檢集團在河南省委省政府、河南省編辦、省財政廳的支持下，深化改革，副廳級公益一類事業(yè)單位——河南省計量標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)檢中心徹底并入豫檢集團，真正實現(xiàn)了一體化運作。目前豫檢集團(豫檢中心)下設(shè)13家子公司和9個研究院，承擔(dān)公益性、法制性、強制性檢驗檢測業(yè)務(wù)的同時，聚力開展市場化檢驗檢測業(yè)務(wù)。2023年，豫檢集團各項收益指標(biāo)創(chuàng)新高，2024年總業(yè)績有望突破20億元。
（八）不變體制變機制——浙江省特種設(shè)備科學(xué)研究院改革模式
浙江特檢的改革模式是在不轉(zhuǎn)變體制(不轉(zhuǎn)企)的情況下，轉(zhuǎn)變運行機制：
一是建立打破編制界限的用工機制。根據(jù)核定的績效總額和崗位總量，創(chuàng)新構(gòu)建科研、檢驗和管理三類崗位序列，全體人員每兩年按崗位設(shè)置實施“雙向選擇、競聘上崗”。二是建立末端淘汰的競聘機制。每三年全體專業(yè)技術(shù)人員按“科研分”排名入崗，并明確即使高級職稱崗位有富余也要實施5%比例的末端淘汰制。三是建立履職導(dǎo)向的分配機制。全面推行同崗?fù)?、同工同酬，根?jù)公益履職、質(zhì)量考核、業(yè)務(wù)拓展等工作業(yè)績實施績效分配，將業(yè)務(wù)部門所從事的純公益性工作折算成“虛擬”產(chǎn)值并納入年終考核，并重點向工作量大、風(fēng)險高的一線崗位及科研人才傾斜。
浙江省特種設(shè)備科學(xué)研究院改革8年來，積累凈資產(chǎn)增長到5倍，超6.8億元;裝備資產(chǎn)原值增長到5倍，超2.63億元;業(yè)務(wù)收入增長到3.4倍，超過3.1億元。
（九）集約化+市場化+央企控股——新疆模式
2024年10月31日，一則新聞如閃電劃破長空，沉寂一兩年的國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施(NQI)技術(shù)機構(gòu)整合、市場化改革再起波瀾，招商局集團在新疆維吾爾自治區(qū)政府支持下，與新疆市場監(jiān)管局達(dá)成合作，將新疆市場監(jiān)管局下屬四大技術(shù)機構(gòu)中大部分市場化業(yè)務(wù)剝離出來，組建招商新檢(“招商新疆檢測技術(shù)研究院有限公司”)，招商控股56%，新疆市場監(jiān)管局下屬四大院占股44%。
為解決部分事業(yè)單位身份員工愿意繼續(xù)保留事業(yè)單位身份問題，新疆維吾爾自治區(qū)政府于2024年12月又成立了一個新機構(gòu)：新疆維吾爾自治區(qū)質(zhì)量基礎(chǔ)發(fā)展研究院[自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化研究院、中亞標(biāo)準(zhǔn)化(新疆)研究中心]，在事企分開后，一些干部的去留有了選擇余地。
這是招商局集團繼10年前與重慶市政府協(xié)商合作成立招商局檢測車輛技術(shù)研究院有限公司、招商局檢測認(rèn)證(重慶)有限公司之后，招商局集團在NQI領(lǐng)域再進一步的大動作。
招商局的大動作，無疑打破了國資委原來布局規(guī)劃的“一業(yè)一企”“一企一業(yè)”的戰(zhàn)略，也是推進檢驗檢測集約化、市場化改革的大手筆。
三、檢驗檢測機構(gòu)市場化（轉(zhuǎn)企）改制
存在的問題
（一）領(lǐng)導(dǎo)層和廣大干部職工改革動力不足
目前，大部分事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)對于轉(zhuǎn)企改制在觀望等政策，有的內(nèi)心很抵制，改革動力嚴(yán)重不足，改革“上熱下冷”。
一是主要負(fù)責(zé)人的態(tài)度。深圳“法定機構(gòu)”改革模式之所以能夠取得成功，除了深圳特區(qū)的獨特地位、深圳市政府的支持以外，深圳市計量質(zhì)量檢測研究院主要負(fù)責(zé)人的堅定改革態(tài)度也很重要。在早期的混改路線流產(chǎn)之后，該院領(lǐng)導(dǎo)班子仍然高舉改革旗幟，帶領(lǐng)全院摸索改革發(fā)展道路。而有些機構(gòu)熱衷于強調(diào)自己是公益一類事業(yè)單位性質(zhì)，關(guān)心行政級別，不愿意改革，在機構(gòu)轉(zhuǎn)企改革問題上能拖則拖。
二是員工思想認(rèn)識問題。有些編制內(nèi)干部員工對于轉(zhuǎn)企改革心存恐懼，不愿意放棄事業(yè)單位(干部)身份，有的單位在剝離轉(zhuǎn)企改革中，愿意放棄身份到企業(yè)去的干部員工不足三分之一。
（二）外部環(huán)境不足以支撐改革，缺少配套政策
我國目前體制內(nèi)外人員的退休待遇和保障存在較大差異。體制內(nèi)的人員在職享受五險一金，退休以后待遇仍然有保障，但在很多地方，一旦離開事業(yè)單位體制，退休后很多待遇(收入)地方社保部門是沒有的，要企業(yè)自己掙了才有。而體制內(nèi)的公務(wù)員或者事業(yè)單位員工則旱澇保收，不擔(dān)心退休后的收入水平大幅下降，這是編制內(nèi)事業(yè)單位員工不愿意放棄身份的根本原因。一句話，企業(yè)退休人員和事業(yè)單位、公務(wù)員退休人員待遇上的“雙軌制”，是推進事業(yè)單位性質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)轉(zhuǎn)企改革的一個最大難題。
（三）缺乏頂層設(shè)計，政策層面缺乏配套改革指導(dǎo)性文件
檢驗檢測機構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)走公益性單位還是營利性單位的發(fā)展道路，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，做好頂層設(shè)計。目前這種既要保持公益一類事業(yè)單位又要走市場創(chuàng)收的雙跨體制，讓機構(gòu)左右為難，只能觀望等待。如果強調(diào)公益事業(yè)屬性，受事業(yè)單位編制限制和事業(yè)單位職工績效工資總額封頂?shù)纫蛩赜绊懀叨巳瞬烹y以引進，員工積極性發(fā)揮不出來，造成人才流失。走市場化道路，或者是把公益屬性業(yè)務(wù)和市場屬性業(yè)務(wù)剝離，將市場屬性業(yè)務(wù)剝離轉(zhuǎn)企，就必須有財政、人社、編辦等部門的配套支持政策，不能簡單說轉(zhuǎn)企就轉(zhuǎn)企。
國家有關(guān)部門應(yīng)該制定科學(xué)合理的檢驗檢測機構(gòu)改革規(guī)劃，并在規(guī)劃過程中統(tǒng)籌考慮不同省市、不同規(guī)模機構(gòu)的具體情況，廣泛征集機構(gòu)的建議，抓好各項工作要點、細(xì)化分工的落實，要在規(guī)劃中突出各機構(gòu)的優(yōu)勢與特色，出臺差異化政策，立足各地資源優(yōu)勢，優(yōu)先東部檢驗機構(gòu)發(fā)展，對西部檢驗機構(gòu)起到示范和拉動作用，并優(yōu)化東部發(fā)達(dá)地區(qū)的相關(guān)政策，例如創(chuàng)新財政支持方式，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策等。
目前的事業(yè)單位體制機制，使得體制內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)難以突破地域限制，難以形成干部員工薪酬激勵機制，財政政策無法承擔(dān)機構(gòu)發(fā)展各項成本?，F(xiàn)在東部發(fā)達(dá)地區(qū)收入上億元的事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)，真正的財政撥款在總收入中占比很少，但中部西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)自我創(chuàng)收能力不高，主要還是依靠財政撥款維持運行。
當(dāng)前，環(huán)保政策加緊實施、東部沿海地區(qū)中心城市人員及場地成本增加等因素使得越來越多的中心城市企業(yè)選擇外遷，但受機制體制約束，體制內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)無法跨省市布局投資與服務(wù)，難以在其他省份開展實驗室檢驗檢測任務(wù)。由于缺乏整合其他優(yōu)質(zhì)檢測資源的政策和靈活創(chuàng)新的機制體制，導(dǎo)致其服務(wù)范圍難以延伸和擴展。
檢驗檢測機構(gòu)按照市場化運作是檢驗檢測市場化發(fā)展的客觀需要，也是機構(gòu)在市場經(jīng)濟條件下維持良性運轉(zhuǎn)、尋求自我發(fā)展的有效途徑。為了適應(yīng)復(fù)雜變化的市場環(huán)境，需要建立市場化的機制，用更新的管理思想和更靈活的管理手段迎接市場的考驗。
（四）政府的公益性項目可能面臨挑戰(zhàn)
目前，事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)不僅承擔(dān)政府任務(wù)，還承擔(dān)檢驗檢測科研項目研究、標(biāo)準(zhǔn)制修訂、設(shè)備研發(fā)等基礎(chǔ)性科研活動。一方面，作為公益一類政府實驗室，在人員、設(shè)備、場地、技改投入等方面能夠享受政府財政的支持，市場開拓收入又能夠彌補財政經(jīng)費不足，支持機構(gòu)擴展檢驗檢測資質(zhì)能力。另一方面，作為政府監(jiān)管技術(shù)支撐的主力軍，如果轉(zhuǎn)制為企業(yè)，以盈利為主要目的，以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為方向，并受市場機制調(diào)節(jié)，為追求短期利益最大化，難免淡化基礎(chǔ)性科研、標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)等公益性活動，不利于新的市場監(jiān)管體系建設(shè)和完善，當(dāng)發(fā)生突發(fā)性安全事件時，政府需要緊急的技術(shù)支撐時，即使通過招投標(biāo)方式，也可能面臨因為無利可圖或因為責(zé)任重、風(fēng)險大而出現(xiàn)無機構(gòu)申請投標(biāo)的尷尬局面。再者，在一些涉及公共安全和國家安全的領(lǐng)域，必須是國家官方檢驗檢測機構(gòu)出面保障，不可能交給第三方民營機構(gòu)甚至外資機構(gòu)，比如，國家重大機關(guān)辦公樓的電梯安全、食品安全、環(huán)境質(zhì)量和室內(nèi)空氣質(zhì)量監(jiān)測等，不會采取市場招投標(biāo)方式交給第三方機構(gòu)。
因此，檢驗檢測機構(gòu)市場化改革如果采取一刀切轉(zhuǎn)企模式，存在系統(tǒng)風(fēng)險，國家需要有一支技術(shù)保障隊伍，不論是保證政府公益性任務(wù)，還是確保市場的公平、公正，抑或是構(gòu)建良好的市場營銷環(huán)境，都需要保留這樣一支隊伍作為政府特殊保障和市場監(jiān)管技術(shù)支撐的主力軍。
（五）剝離式轉(zhuǎn)企改革，容易造成新一輪重復(fù)投資建設(shè)
一些規(guī)模小、輕資產(chǎn)的事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)轉(zhuǎn)企，難以在激烈的市場競爭環(huán)境下生存。而一些重資產(chǎn)機構(gòu)如果轉(zhuǎn)企，一來是剝離分家困難，重大型儀器設(shè)備分家會帶來新的重復(fù)投資，浪費國家資源。既使采用“剝離”的形式將所謂公益屬性和市場屬性業(yè)務(wù)分開，公益屬性部分為了強化政府公益保障能力，轉(zhuǎn)企部分為了增強市場競爭力，勢必都會重新投入大量的人力、物力、財力，增加設(shè)備投入，造成重復(fù)投資，導(dǎo)致政府資源浪費。如果不加大投入和建設(shè)，公益部分會逐步萎縮，人才流失，難以為繼。
（六）改革涉及面廣，各個部門間政策協(xié)調(diào)難度大
事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)轉(zhuǎn)企改革、走市場化道路，需要協(xié)調(diào)的部門(事項)眾多，非以一家之力所能企及，這是改革推進緩慢的一個重要原因。
事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)轉(zhuǎn)企改制，需要在省(市)政府指導(dǎo)下，拿出改革方案，牽涉十多個部門，需要協(xié)調(diào)人、財、物方方面面諸多事情，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)一點狀況，都會影響改革的整體推進，影響改革參與者的獲得感和滿意度。
（七）我國檢驗檢測市場自身發(fā)育不夠成熟
我國檢驗檢測市場是服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)，市場的發(fā)育度和活躍度完全依賴產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展程度，所以，沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)檢驗檢測產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)高于中西部經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)。雖然，經(jīng)歷40多年的改革開放，我國經(jīng)濟發(fā)展迅猛，成為世界第二大經(jīng)濟體，但我國第三方檢驗檢測服務(wù)業(yè)起步較晚，也就是近20年隨著外資檢驗檢測機構(gòu)的進入，一些民營檢驗檢測機構(gòu)開始崛起，才逐步興起了第三方檢驗檢測市場。傳統(tǒng)事業(yè)單位性質(zhì)的各行各業(yè)的檢驗檢測機構(gòu)現(xiàn)在仍然占比約23%，加上機械、電子、輕工、化工、紡織、建工建材、電力、石油化工、煤炭、商貿(mào)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)企運作的檢驗檢測機構(gòu)，國有檢驗檢測機構(gòu)在5.4萬家檢驗檢測機構(gòu)中接近一半，仍然是我國檢驗檢測市場的主力軍。
另外，我國檢驗檢測行業(yè)集中度低，碎片化、區(qū)域化特征明顯，小散弱現(xiàn)象突出，市場發(fā)育并不成熟，一些領(lǐng)域(如食品、建工建材)機構(gòu)眾多，市場出現(xiàn)供大于求、過度競爭，但在生命科學(xué)、人工智能、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，高端檢驗檢測供給又不足。截至2023年底，整個檢驗檢測市場人均營收不到30萬元(29.9萬元)，機構(gòu)平均營收880萬元，營收超過5000萬元的檢驗檢測機構(gòu)只有1565家，超過1億元的685家，超過5億元的僅71家，難以形成全國性品牌，在國際舞臺上的影響力較小。
結(jié)語
推進我國檢驗檢測機構(gòu)市場化、集約化改革是市場監(jiān)管總局領(lǐng)導(dǎo)提出的檢驗檢測機構(gòu)“五化”(市場化、集約化、國際化、專業(yè)化、規(guī)范化)發(fā)展的重要思想，是我國檢驗檢測機構(gòu)在“大市場、大質(zhì)量、大監(jiān)管”新時代高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，但鑒于上述原因，我國事業(yè)單位性質(zhì)的1萬來家檢驗檢測機構(gòu)10年來推進集約化、市場化改革方面相對遲緩。但我們也看到，四川、浙江、江蘇、山東、遼寧等一些地方政府都在積極努力，推進檢驗檢測機構(gòu)的合并轉(zhuǎn)企，推進檢驗檢測機構(gòu)的集約化、市場化發(fā)展。
改革目標(biāo)是明確的，改革道路上充滿困難和艱辛，需要上下齊心協(xié)力，共同積極努力。中編辦、市場監(jiān)管總局也一直關(guān)注關(guān)心檢驗檢測領(lǐng)域的市場化、集約化改革，通過宣傳改革成功案例，實現(xiàn)“典型引路”的示范效應(yīng)。檢驗檢測機構(gòu)只有堅定信心，堅持“五化”發(fā)展道路，持續(xù)推進我國檢驗檢測機構(gòu)的市場化、集約化改革，才能在激烈的市場競爭中優(yōu)勝劣汰，做大做優(yōu)做強做久。
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