2023年10月19日，生態環境部、市場監管總局正式印發并施行《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，標志著我國溫室氣體自愿減排交易重啟邁出了關鍵的第一步。《管理辦法》旨在推動自愿減排交易市場的建設，并為全國溫室氣體自愿減排交易市場的啟動做好準備。這一舉措引發了對中國碳排放權交易市場(以下簡稱“碳市場”)最新發展的廣泛關注。為了幫助讀者更好地理解這項新政策，我們對《管理辦法》中的八個關鍵問題進行了詳細解析，以供碳交易領域及對CCER感興趣的相關人員參考。
雖然《管理辦法》的文本表述與2023年7月7日發布的《關于公開征求<溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)>意見的通知》(以下簡稱《征求意見稿》)有所不同，但其實質內容并未發生太大改變。在項目登記條件方面，依然堅持真實性、唯一性、額外性三項基本要求;在項目管理結構上，也維持了審定與核查機構、注冊登記機構(注冊登記系統)、交易機構(交易系統)的分工。
相對于《征求意見稿》，《管理辦法》的主要變動包括：
重新定義了“額外性”的概念，對額外性的描述更加清晰準確;
對存量項目的處理安排進行了明確，《征求意見稿》中只提到2017年3月14日前已備案的減排量可以繼續登記和使用，《管理辦法》進一步明確了這些項目需要重新申請項目登記后，才能獲得新的減排量;
對CCER的使用進行了調整，《征求意見稿》規定CCER可以用于碳中和、抵消全國碳排放權交易市場配額的清繳等，而《管理辦法》將CCER的用途更改為：抵消全國和地方碳排放權交易市場的碳排放配額清繳、大型活動的碳中和、抵消企業溫室氣體排放。
01、《管理辦法》的出臺背景
中國的碳市場包括全國碳排放權交易市場(以下簡稱“CEA市場”)和全國溫室氣體自愿減排交易市場(以下簡稱“CCER市場”)兩個部分。前者的交易產品是監管部門要求企業定期強制清繳的碳排放配額(CEA)，后者的交易產品則是監管部門向自愿開展減排項目、新能源項目的企業提供的自愿減排量(CCER)。相對于CEA市場的強制性，CCER市場更強調參與主體的自愿性，CCER還可以用于抵消企業5%的CEA清繳義務，因此被視為對碳市場的有益補充。
CCER市場的發展歷程相對復雜。2012年6月13日，為推動碳市場建設，國家發展和改革委員會發布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，首次制定了與CCER交易相關的管理機制。在《暫行辦法》的監管框架下，項目開發方可以將CCER作為抵消企業CEA清繳義務的碳資產，開展碳市場交易。然而，由于CCER市場存在交易量小、個別項目不規范等問題，2017年3月14日，國家發改委發布了一項公告，宣布暫停受理溫室氣體自愿減排交易相關的備案申請，此后，CCER市場的發展進入了一段相對靜止的時期。
《管理辦法》的發布將為啟動全國統一的CCER市場奠定堅實的制度基礎。未來，生態環境部和市場監管總局將在《管理辦法》的基礎上，發布配套管理制度，推動自愿減排項目方法學的發布工作，批準一批審定與核查機構，并啟動全國統一的注冊登記系統和交易系統。
02、CCER交易的參與主體
根據《管理辦法》的規定，中國境內的法人和其他組織可以開展溫室氣體自愿減排活動，申請CCER項目和CCER的登記。符合國家規定的法人、其他組織和自然人也可以開展CCER交易活動。根
據《管理辦法》，CCER登記主體范圍不僅包括企業法人，還包括中國境內的其他組織，如事業單位和社會組織。《管理辦法》未明確規定CCER交易主體范圍是否包括外國主體。根據《管理辦法》規定，生態環境部將會同有關部門另行制定CCER跨境交易和使用的具體規定。該等規定可能對參與CCER交易的外國主體資質要求一并規范。
此外，《管理辦法》還明確了不得參與CCER交易的主體，包括生態環境主管部門、市場監管部門、注冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員。
除了上述CCER交易的直接參與主體外，《管理辦法》還規定了CCER市場的服務提供主體，即全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構(“CCER注冊登記機構”)、全國溫室氣體自愿減排交易機構(“CCER交易機構”)和審定與核查機構(“審定與核查機構”)。該等服務提供主體的機構職能和機構設置可總結如下表：
03、CCER交易的監管部門
2018年中國國務院機構改革后，新組建的生態環境部便接管了原國家發展和改革委員會的氣候變化應對和減排職責。《管理辦法》進一步明確了生態環境部門是溫室氣體自愿減排交易的主管部門，負責根據國家的相關規定建設CCER市場，制定全國溫室氣體自愿減排交易及相關活動的管理要求和技術規范，并進行全國范圍內的監督管理;省級生態環境部門負責監督管理其行政區域內的溫室氣體自愿減排交易及相關活動;設區的市級生態環境部門則配合省級生態環境部門的相關監督管理工作。
同時，《管理辦法》也確立了生態環境部門和市場監管部門的聯合監管機制。根據各自的職責分工，這兩個部門將對審定與核查機構及其審定與核查活動進行監督管理，包括但不限于審批審定與核查機構、組建審定與核查技術委員會、接收審定與核查機構的年度報告、建立信息共享與協調工作機制等。
04、CCER項目的申請要求
關于申請CCER項目的要求，《管理辦法》規定了以下幾點：
1. 項目開工建設時間應在2012年11月8日之后。
2. 應為“減碳增匯”項目，即項目應旨在減少溫室氣體排放(減碳)或增加溫室氣體吸收(增匯)。
3. 項目應符合“三性”要求，即“唯一性”、“額外性”及“保守性”。具體來說：
此外，《管理辦法》還規定了CCER項目的排除情形，即法律法規、國家政策規定有溫室氣體減排義務的項目，或者納入全國和地方碳排放權交易市場配額管理的項目，不得申請溫室氣體自愿減排項目登記。
除上述CCER項目申請的原則要求外，《管理辦法》還規定了CCER項目申請每個階段需要符合的具體要求，具體要求總結如下表：
05、CCER項目減排量確定
確定項目減排量的過程主要涉及以下幾個步驟：
1. 減排量的產生時間
根據《管理辦法》規定，減排量的產生時間應為2020年9月22日之后，并且在項目申請登記之日前5年以內。這是考慮到習近平主席在2020年9月22日提出的“雙碳”目標，即我國力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，而CCER市場的根本目的就是服務于這個目標。同時，為保證申請登記的項目減排量“可測量”“可追溯”“可核查”，規定申請登記的項目減排量可以向前回溯5年。
2. 減排量的核算要求
項目需要按照方法學等相關技術規范要求編制減排量核算報告。方法學是指確定特定領域溫室氣體自愿減排項目基準線、論證額外性、核算項目減排量等所依據的技術規范。由于各個領域、各個項目存在較大差異，因此《管理辦法》對減排量的核算要求進行了原則性規定。具體的方法學將由生態環境部負責組織制定。
3. 減排量的核查與登記
審定與核查機構需要按照國家有關規定對項目業主的減排量核算報告進行核查。只有在滿足對應條件之后，審查與核查機構才能出具核查報告上傳至注冊登記系統，并向社會公開。在審定與核查機構出具核查報告后，項目業主可以向注冊登記機構申請減排量登記。
以上三個步驟是確定項目減排量的主要過程。在這個過程中，需要注意的是，“減排量登記”并不同于“項目登記”，只有在產生減排量的項目已經在注冊登記系統上完成登記后，項目業主才能申請減排量登記。經登記的項目減排量稱為“核證自愿減排量”，單位以“噸二氧化碳當量”(即tCO2e)計。
06、CCER交易的過程包括以下幾個關鍵步驟：
1. 全國統一CCER交易機構及交易系統：根據《管理辦法》，生態環境部將組織建立統一的CCER交易機構，并由該機構建設和管理全國溫室氣體自愿減排交易系統(“CCER交易系統”)。交易主體將通過全國CCER交易系統進行CCER交易。
2. 交易產品：除了CCER，生態環境部可能會根據國家的相關規定適時增加其他交易產品。
3. 交易流程和成交方式：CCER交易可以采取掛牌協議、大宗協議、單向競價及其他符合規定的交易方式。具體的交易流程將在CCER交易機構制定的具體業務規則中明確。
4. 交易系統與注冊登記機構的系統鏈接：為了確保數據的及時性、準確性和安全性，注冊登記機構和交易機構需要實現系統間的數據交換。根據交易機構提供的成交結果，注冊登記機構將通過注冊登記系統為交易主體及時更新CCER的持有數量和持有狀態等相關信息。
5. CCER使用和注銷：CCER可以依照國家的相關規定用于抵銷全國碳排放權交易市場和地方碳排放權交易市場的碳排放配額清繳、大型活動的碳中和、抵銷企業的溫室氣體排放等。使用后的CCER，注冊登記機構應在注冊登記系統中予以注銷。《管理辦法》還鼓勵交易主體出于公益目的，自愿注銷其所持有的CCER。
總的來說，CCER交易的過程涉及到多個步驟，包括交易系統的建立、交易產品的確定、交易流程和成交方式的設定、交易系統與注冊登記機構的系統鏈接，以及CCER的使用和注銷等。這些步驟需要交易主體、交易機構和注冊登記機構等多方的密切合作和協調。
07、審定與核查機構
審定與核查機構是溫室氣體自愿減排項目的審定與減排量核查活動的實施主體。根據《管理辦法》，審定與核查機構的主要職能和規范要求可以總結如下：
1.主要職能：審定與核查機構負責對溫室氣體自愿減排項目進行審定，并對項目減排量進行核查。
2. 資質管理：審定與核查機構需要符合《管理辦法》中規定的資質條件，包括依法設立、具備相應領域的專職人員、具有完善的管理制度和穩定的財務支持等。此外，審定與核查機構的資質審批由生態環境部負責。
3. 行為規范：審定與核查機構需要遵守法律法規和監管要求，保證審定與核查活動的完整、客觀、真實，并做出完整記錄。同時，審定與核查機構及其人員不得弄虛作假，不得泄露項目業主的商業秘密。
4. 監管分工：市場監管部門是審定與核查活動日常監督檢查的實施主體，而生態環境主管部門則是審定與核查活動日常監督檢查的協助主體。兩者需要建立信息共享和協調工作機制，以確保審定與核查活動的合規性。
總的來說，審定與核查機構在溫室氣體自愿減排項目中扮演著重要角色，其資質管理、行為規范以及監管分工等方面的要求都是為了確保審定與核查活動的公正性、準確性和可追溯性。
08、全國CCER市場重啟的展望
《管理辦法》的發布確實對全國CCER市場的重啟具有里程碑式的意義。這一市場的啟動將有助于統一和規范碳排放權的交易，提高市場的流動性，同時也為創新產品設計提供了更大的空間。
1. 統一和規范碳交易：全國CCER市場的啟動可以統一現有的碳交易標準，使得碳交易更加規范和透明。這不僅有助于提高市場參與者的信心，也有助于吸引更多的投資者參與到碳市場中來。
2. 提高市場流動性：全國CCER市場的啟動可以提高碳市場的流動性，使得碳排放權的買賣更加便利。這不僅可以促進碳市場的健康發展，也有助于實現碳排放權的價值。
3. 創新產品設計：全國CCER市場的啟動為創新產品設計提供了更大的空間。例如，可以設計一些與碳排放權交易相關的金融產品，如碳信用證、碳債券等，這不僅可以為市場參與者提供更多的投資選擇，也可以進一步激活碳市場。
4. 推動碳達峰、碳中和目標：全國CCER市場的啟動有助于推動我國實現碳達峰、碳中和的目標。通過碳市場，可以激勵企業和個人減少碳排放，同時也可以通過碳交易實現碳排放權的價值，從而推動我國實現碳達峰、碳中和的目標。
總的來說，全國CCER市場的啟動將對我國的碳市場產生深遠影響，對于推動我國實現碳達峰、碳中和的目標具有重要意義。
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