摘要：循環經濟是世界各國推動綠色低碳轉型的重要支撐，也是我國實現“3060”雙碳目標的重要途徑。本文從國際、國內出發，探討了循環經濟在碳中和戰略框架下的定位、作用和面臨的挑戰，并提出了相關對策建議。在新形勢下，我國需針對雙碳目標下循環經濟發展的新挑戰，加快構建面向雙碳目標的循環經濟體系，完善以雙碳目標為引領的法律法規制度體系、建立循環經濟碳減排評價體系、加強科技創新和國際合作，切實發揮循環經濟在促進碳減排和綠色轉型中的重大作用。
自2020年9月22日國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出“我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年實現碳中和”的目標以來，“雙碳”目標被納入經濟社會發展和生態文明建設整體布局，我國經濟社會進入新發展階段，生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向的新階段，減污降碳協同增效成為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手。近期，黨中央、國務院對做好碳達峰、碳中和工作，建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，作出了一系列重大決策部署，對持續深入發展循環經濟提出了新的要求，我國循環經濟迎來新的發展機遇。新時期、新階段，需要正確理解和準確把握循環經濟的定位、角色和作用，剖析存在的問題和面臨的挑戰，探索構建面向“雙碳”目標的循環經濟體系的重點、關鍵路徑和對策，推動我國循環經濟發展為降碳行動做出更大貢獻。
碳中和戰略框架下循環經濟的定位和作用
1.循環經濟成為全球提升經濟韌性和綠色競爭力的重要發展模式
縱觀全球，歐盟、美國、日本、新加坡等主要發達經濟體，都將發展循環經濟作為拉動經濟增長、實現氣候目標的重要支柱和關鍵路徑，并制定了一系列配套法規、指令和相關行動計劃。歐盟2015年通過《歐盟循環經濟行動計劃》[1]，將循環經濟納入“歐洲2020戰略”框架下應對氣候變化和拉動經濟增長的重要策略范疇。2020年3月，歐盟進一步發布新版《循環經濟行動計劃》[2]，將其作為支撐“歐洲綠色新政”的重要支柱，提出在電子產品和信息通信技術、電池和汽車、塑料等七大關鍵領域重點落實可持續產品理念和政策框架，以減少全生命周期的資源消耗和“碳足跡”，并計劃在2022年通過“可持續產品倡議”。新計劃將與產業戰略一起，幫助歐盟從全球循環經濟發展機遇中獲益[3]，成為歐盟拉動經濟增長、就業和投資的新動力，并推動歐洲經濟向可持續、低碳、資源高效和有競爭力方向轉型。
德國在2012年、2016年、2020年相繼通過第一、二、三期《德國資源效率計劃》[4-5]，提出包括供應-生產-消費-閉環管理-整體措施五大環節的全價值鏈循環發展策略，并將資源循環作為減少溫室氣體排放、實現碳中和目標的重要支撐路徑，制定了循環發展路線圖，同時提出到2025年實現100%的塑料回收與循環利用等目標。
芬蘭提出“資源智慧”戰略，將循環經濟與碳中和目標緊密關聯，并制定了具體的行動方案，以減少原料和產品在提取、制造、運輸、銷售和處置等全生命周期中產生的碳排放，助力其2035年實現碳中和目標[6]。
2003年至2018年，日本每隔5年持續發布了4次《循環型社會形成推進基本計劃》，提出了構建循環型社會的主要行動和具體措施。從2008年的第二次推進計劃開始，明確將循環經濟與低碳發展聯系在一起，提出通過采取盡可能控制廢棄物產生、溫室氣體排放等措施，努力建設循環型、低碳型、自然和諧的可持續社會[7]。2020年，日本發布“綠色增長戰略”，明確了其碳中和目標的實現路徑，其中發展資源循環相關產業、碳循環產業是關鍵支撐之一。
美國提出了“零碳電力、零碳交通、零廢物制造、零碳建筑、零排放汽車”的“五個零”戰略，其中，“零廢物制造”與循環經濟緊密相關。發展循環經濟，推動資源利用方式的根本性變革，成為各國推動經濟增長和綠色低碳轉型的共同選擇。
2.循環經濟成為我國落實“雙碳”目標的重要行動路徑
我國歷來重視循環經濟發展，具有良好的建設基礎。2005年，國務院出臺《關于加快發展循環經濟的若干意見》，2008年，我國頒布了《中華人民共和國循環經濟促進法》(以下簡稱《循環經濟促進法》);2013年，國務院印發《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》，開始實施循環經濟“十百千”示范行動;2017年，國家發展改革委等14個部委聯合發布《循環發展引領行動》，在“十三五”期間實施十項重大專項行動。在一系列政策措施推動下，我國循環經濟建設成效顯著，在促進資源節約和保障資源安全的同時，也產生了良好的碳減排協同效益。據中國循環經濟協會測算[8]，“十三五”期間，發展循環經濟對我國碳減排的綜合貢獻率約為25%左右;2020年，我國通過發展循環經濟，共計減少CO2排放量約26億t，再生有色金屬產量1450萬t，占全國十種有色金屬產量的23.5%，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產量分別達到325萬t、740萬t和240萬t，分別占銅、鋁、鉛國內總產量的32.4%、20%、37.2%。
雙碳目標提出后，我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向的新階段，循環經濟發展被賦予了新的使命要求。2021年3月，發布的“十四五”規劃綱要中提出“全面推行循環經濟理念，構建多層次資源高效循環利用體系”;2021年10月，中共中央、國務院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，將“節約優先”作為落實碳達峰、碳中和目標堅持的五大原則之一，把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略[9]。隨后，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》[10]，明確指出要“抓住資源利用這個源頭，大力發展循環經濟，全面提高資源利用效率，充分發揮減少資源消耗和降碳的協同作用”，將循環經濟助力降碳行動作為重點實施的“碳達峰十大行動”之一。同時，《“十四五”循環經濟發展規劃》中也提出了未來循環經濟發展路線圖，包括在工業、農業、社會生活三大領域實施12項重點任務、五大工程、六大行動等。根據有關預測，預計“十四五”期間發展循環經濟對我國碳減排的綜合貢獻率將達30%，到2030年將達到35%[8]。碳中和轉型新格局下，我國循環經濟進入發展快車道，未來10 ~ 20年將處于快速增長時期，對碳減排的貢獻有望進一步持續提升，循環經濟在助力碳達峰碳中和行動中將發揮更加重要的作用。
新階段循環經濟發展面臨的新挑戰
實現“雙碳”目標是我國進入新發展階段、面向建設社會主義現代化強國的新任務，推動循環經濟創新發展、支撐雙碳目標實現，在創新技術、產業支撐和政策保障等方面面臨著新的挑戰。
1.能源轉型對循環經濟保障戰略性關鍵資源安全提出新要求
能源體系綠色轉型是實現碳達峰、碳中和的關鍵路徑之一。隨著光能、風能、氫能等可再生能源、清潔能源產業和新能源汽車等行業的大規模發展，將帶動大量風電機組、光伏發電設備、新能源汽車、儲能設備等需求提升，從而促使一些關鍵礦產資源和基礎原材料的消耗量不斷增長。研究表明，陸上風力發電廠所需的礦產資源是同等發電裝機容量的燃氣發電廠的8倍，而一輛電動汽車使用的礦產資源是傳統汽車的5倍[11]。
當前，我國鉻、鈷、鋰、銅、鎳等與新能源產業密切相關的重要礦產品對外依存度不斷攀升，其回收再利用也并不理想，我國中長期重要戰略性資源和關鍵礦產資源保障形勢嚴峻。相關戰略性資源和關鍵原材料已成為我國中長期能源體系轉型的物質基礎，循環經濟亟需在這些關鍵資源的安全供給保障中發揮重要支撐作用。如何突破和提升這些關鍵礦產資源開采、使用、回收與再利用過程中的循環利用技術，如何統籌國際、國內兩個市場、兩種資源，完善構建綠色產業鏈、供應鏈，以及開展產品設計和技術攻關，這些將是未來循環經濟發展中面臨的新的重要挑戰。
2.以碳減排為目標導向的循環經濟產業體系亟待升級
在碳中和轉型新格局下，我國循環經濟技術和產業發展要以低碳目標為引領。當前，我國一些傳統領域循環經濟發展存在質量不高、循環不經濟、循環不低碳等現象。例如，在再生資源循環利用行業，70%是中小企業，加上行業種類多、差異大，一些行業的能耗量較高，甚至屬于高能耗、高碳的制造行業。同時，對循環利用技術缺乏全生命周期的經濟成本效益、資源環境效益、能源碳排放效益等綜合評估，一些企業在技術選擇中缺乏指導，循環經濟產業中仍存在一些落后技術和產能，影響了產業的高質量發展。我國傳統循環利用技術的清潔化、低碳化水平和行業規?；?、規范化發展程度仍有待進一步提升。此外，隨著能源結構和產業結構調整，新能源和化石資源材料化等領域基于新技術、新業態、新模式的創新突破，也需要加強相應的產業發展的引導和支持力度。
3.循環經濟碳減排核算評價標準體系亟待建立完善
要將循環經濟納入碳減排的管理體系和市場體系，準確核算循環經濟活動的碳減排量是基礎和關鍵。循環經濟活動往往涉及方方面面，且時空范圍跨度廣，其碳排放核算極具復雜性。當前，我國在區域、園區、行業、企業等層面的循環經濟活動與碳減排耦合關系量化分析方面，存在基礎數據支撐不足、方法工具缺乏、標準不統一、統計評價機制不健全等亟待解決的問題。這些問題的存在，一方面，將直接影響到政府管理層面的考核評價和相關政策制定等;另一方面，將阻礙循環經濟市場機制建立，如無法將企業循環經濟碳減排效益納入國內碳市場交易體系，特別是在國際碳邊境調節機制下，還有可能影響到企業產品在國際貿易體系中的競爭力等。
構建面向“雙碳”目標的循環經濟體系的對策建議
圍繞綠色低碳轉型的新形勢、新要求，更好地發揮循環經濟在促進轉型中的重要支撐作用，亟需加快完善以減碳為導向的循環經濟制度基礎，加強關鍵技術創新和市場化應用，培育壯大相關產業，加強國際合作交流，構建面向“雙碳”目標的循環經濟體系。
1.完善循環經濟法律法規，強化制度保障
一方面，應加快推進《循環經濟促進法》及“資源綜合利用法”等法律及配套法規的制修訂工作，強化頂層設計，突出“雙碳”目標的引領作用，把碳減排作為推動循環經濟發展、提升資源利用效率的重要目標。另一方面，加快完善一系列配套制度和政策，落實循環經濟重點制度，將循環經濟的理念和模式融入生產、消費的全過程和各環節，實現經濟、社會、資源、能源、環境、生態、氣候等多領域協同增效。
一是加強可持續產品生態設計，建立和完善可持續產品、生態產品、再生產品等的標簽標識制度，減少產品碳足跡和生態足跡;逐步完善產品標準及配套政策，如完善再生產品的規范和認定以及擴大使用的相關制度安排等。
二是結合我國所處的經濟社會發展階段和國情，逐步完善生產者責任延伸制度，同時關注生產端和消費端，政府、企業和消費者共同推動如押金制等關鍵具體制度的設計和落實。
三是關注并研究建立清潔能源、可再生能源領域設施(如太陽能光伏板、風力發電機等)報廢回收與再利用的相關制度。
2.建立循環經濟的碳減排評價體系
一是建立完善循環經濟活動碳減排貢獻的核算方法。從區域、行業、企業等不同層面，研究完善核算方法，明確核算邊界范圍等關鍵問題，建立形成統一的核算框架、方法工具和核準機制。
二是完善循環經濟的統計核算工作機制。建立區域、行業、企業及供應鏈上下游的物質材料循環代謝情況的基礎數據庫，開展資源循環利用活動基礎數據的定期統計調查和上報，探索增加生產、消費、流通環節中循環經濟活動的經濟產出、資源節約和碳減排效益的統計核算職能。
三是推動相關標準的制定。統籌推動資源綜合利用標準和節能減排相關標準的制修訂，建立規范統一的碳減排評估標準。發揮循環經濟協會等NGO組織的作用，推動完善循環經濟行業和產品的資源效率標識、標準、標桿體系，推進國內標準與國際標準的接軌。
四是完善認證核查體系。制定循環經濟的碳去除認證監管框架，建立MRV體系，基于穩健透明的碳核算，保障碳減排數據的真實性、準確性。建立健全第三方認證制度，形成以市場化為基礎的循環經濟活動的碳減排核算和認證體系。
3.強化科技創新及應用轉化
一是加強傳統循環利用領域高值化、低碳化關鍵技術創新。建立基于全生命周期分析的循環利用技術綜合評估篩選機制，篩選節約資源、低碳、經濟可行的關鍵與前瞻技術，淘汰不低碳、不經濟的循環利用技術和產能。加強綠色循環產業鏈接、多源固廢協同處置技術研發創新，加強特定種類固廢在特定應用場景下的精細化利用技術研發、大宗工業固廢高值化利用技術研發。
二是加強低碳轉型新業態、新領域循環經濟技術突破與創新。重點開展化石能源材料化利用過程中關鍵脫碳技術研發與創新;加強新能源產業對應的關鍵礦產資源的高效使用、資源回收、材料替代與循環利用技術研究與創新，如清潔能源儲能設施、光伏發電設施報廢后的回收與資源化利用技術等;加速推動二氧化碳的循環利用、綜合利用技術創新，探索成本有效的二氧化碳制燃料、材料等碳捕集與利用技術;加強這些關鍵技術的產學研合作與應用轉化。
三是探索與創新技術融合，發展智慧循環經濟。關注生產、消費領域的數字化、智慧化轉型，推動循環經濟相關技術與互聯網應用、工業4.0、大數據等前沿科技領域的融合，提升資源能源的綜合利用效率。探索網絡化、數字化等新型消費模式下循環低碳物流技術創新，鼓勵消費端的循環經濟技術、模式和產品開發與創新。
4.加強循環經濟領域的國際合作
一是積極開展雙邊、多邊合作，提升我國循環經濟發展水平和國際影響力。以共同應對全球氣候變化為目標，將循環經濟促進減碳作為國際間開展合作的重點領域，加強不同國家間政策對話、技術合作與人才交流，促進技術融合與標準互認，共同完善國際碳管理體系。積極推動落實《中美應對氣候危機聯合聲明》、中歐《循環經濟合作諒解備忘錄》等合作框架下的具體行動計劃。
二是加強第三方市場合作。探索將循環經濟納入共建綠色“一帶一路”、應對氣候變化南南合作計劃的重點項目和工程，分享我國在發展循環經濟中積累的成功經驗，推動相關產能輸出、技術輸出和模式輸出。選擇重點區域和國家，在減少塑料污染與海洋保護、發展循環型農業、應對氣候變化等領域搭建合作平臺，構建綠色供應鏈與循環產業鏈。
作者：
孟小燕系中科院科技戰略咨詢研究院可持續發展所助理研究員;
熊小平系國務院發展研究中心資源與環境政策所研究員;
王毅系中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長、研究員，中國科學院大學公共政策與管理學院教授。
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[11]International Energy Agency. Clean energy progress after the Covid-19 crisis will need reliable supplies of critical minerals[R]. Paris: IEA, 2020.
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