全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國反不正當競爭法》實施情況的報告
——2020年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上
全國人大財政經濟委員會主任委員 徐紹史
全國人民代表大會常務委員會：
根據2020年度監督工作計劃，全國人大常委會組織開展了對反不正當競爭法實施情況的檢查，現將有關情況報告如下。
一、執法檢查工作情況
以習近平同志為核心的黨中央高度重視完善社會主義市場經濟體制，對維護公平競爭市場秩序、優化營商環境提出明確要求。黨的十九屆四中、五中全會強調，要健全公平競爭制度，加強反不正當競爭執法司法，提升市場綜合監管能力。為深入貫徹落實黨中央重大決策部署，全國人大常委會開展反不正當競爭法執法檢查。
(一)契合新形勢，開展執法檢查正當其時。今年以來，新冠肺炎疫情全球蔓延、世界經濟嚴重衰退、美西方對我遏制打壓等不確定因素持續發酵，我國經濟社會發展面臨的不穩定性、不確定性進一步增加。國內一些結構性、周期性、體制性問題尚未完全解決，網絡經濟等新模式新業態迅猛發展，又帶來市場競爭秩序的新挑戰，市場主體和社會公眾普遍關注。統籌推進疫情防控和經濟社會發展，需要有序的市場競爭、良好的營商環境。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，更需要建設高標準市場體系，維護公平競爭、優化營商環境，充分釋放經濟潛能。開展反不正當競爭法執法檢查契合需要，正當其時。
(二)領導高度重視，精心組織實施。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書同志親自審定執法檢查方案并作出專門批示：“反不正當競爭法是鼓勵和保護公平競爭、維護市場經濟秩序的基礎性法律。這次執法檢查，要著眼于強化市場經濟秩序治理、完善公平競爭制度、持續優化營商環境、激發市場主體發展活力、推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，嚴格對照法律條文，檢查法律實施情況，發現漏條漏款、難點堵點，督促有關方面切實全面落實法律，為完善中國特色社會主義市場經濟提供堅實、有效的法制保障。”執法檢查組緊緊圍繞黨中央決策部署，對照法律條款，聚焦突出問題，努力提高執法檢查的科學性、針對性和實效性。
全國人大常委會執法檢查組由曹建明、陳竺、王東明三位副委員長任組長，全國人大常委會委員、財政經濟委員會主任委員徐紹史任副組長，成員由部分財經委組成人員和全國人大代表組成。9月11日，執法檢查組召開第一次全體會議，部署檢查工作。9月至10月，3個執法檢查小組分別赴湖南、廣東、四川、黑龍江、上海、北京等6個省(市)開展實地檢查，共召開10次部門座談會，9次企業和行業協會座談會，實地調研36家企業，聽取互聯網、高新技術、傳統老字號等58家企業和19個行業協會，以及部分專家學者的意見建議。同時委托河北、遼寧、江蘇、福建、河南、海南、貴州、甘肅等8個省人大常委會對本省反不正當競爭法實施情況進行檢查。
(三)聚焦重點難點問題，創新檢查方式方法。檢查組既堅持有效的經驗做法，又積極探索創新。一是創新運用大數據分析方法，了解市場主體和社會公眾的關切訴求。本次檢查除委托第三方開展評估外，還委托國家信息中心對法律實施情況利用網絡展開監測分析。首次運用大數據技術，抓取互聯網輿情數據約4851萬條，搜索指數約268.1萬條，司法判決數據約5.3萬條，學術期刊論文數據5900余條，對2011年1月至2020年10月期間，反不正當競爭法的社會關注度、執法司法效果以及存在問題進行了全面分析，為檢查組重點研判和檢查網絡經濟領域法律實施情況提供有力支撐。二是扭住法律實施突出問題，檢查工作步步深入。對于社會高度關注、各方反映集中的網絡不正當競爭、市場混淆熱點難點問題，檢查組又深入浙江杭州、江蘇蘇州進行專項檢查并形成報告。三是直面企業和問題癥結。執法檢查組深入基層、深入企業，面對面了解情況，召集相互競爭激烈的企業、平臺，線上企業與線下企業，就網絡不正當競爭問題進行座談交流，了解不同訴求并把握問題癥結。
本次執法檢查形成了3份前期調研簡報、6份實地檢查報告、8份委托檢查報告、2份專項檢查報告、1份法律評估報告和1份大數據分析報告。11月19日，執法檢查組召開第二次會議，研究執法檢查報告，總結執法檢查工作。總的看，執法檢查工作不斷創新，扎實深入，較好地完成了任務。
二、法律實施取得的積極成效
反不正當競爭法是我國第一部專門規范市場競爭行為的基礎性法律，1993年制定實施，2017年全面修訂，2019年修改完善。各地區各部門深入貫徹黨中央、國務院決策部署，統籌推進立法、普法、用法、執法、司法工作，市場競爭秩序得到較好維護，營商環境不斷改善，法律貫徹實施情況總體向好。大數據分析表明，社會公眾對此予以積極評價。
(一)加大法律宣傳力度，全社會公平競爭意識得到增強。各地區各部門注重普法工作，創新方式方法、增強普法效果。一是國務院有關部門部署開展普法宣傳工作。市場監管總局全面宣講法律，編寫了培訓輔導宣講系列教材，2020年在全系統宣講展示100個執法典型案例;商務部組織近300家電商企業簽署《電子商務企業誠信經營承諾書》;銀保監會等部門也采用多種形式開展法律宣傳貫徹工作。二是各省(區、市)人大、政府把法律實施與規范市場秩序、優化營商環境、服務經濟發展結合起來，通過宣講法律知識、印發普法材料、制作公益廣告、舉辦法律知識競賽、法律培訓咨詢等方式，利用報刊、電視、廣播、新媒體等媒介廣泛宣傳，著力強化宣傳效果。三是企業、行業協會開展多種形式的普法宣傳活動，不斷增強維護公平競爭的自覺性和主動性。
(二)加強制度性建設，不斷改善營商環境。黨中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等系列重要文件，國務院出臺了《優化營商環境條例》等法規，各地區各部門結合實際，完善配套法規規章，營商環境持續改善。一是國務院有關部門就規范促銷行為、電信業務經營、保障和服務民營企業健康發展、加強消費者權益保護工作機制等，出臺一系列配套文件。最高人民法院、最高人民檢察院圍繞加強知識產權保護等出臺司法解釋，遴選發布指導性案例以案釋法，指導統一裁判標準、審判實踐，在促進行政執法和司法銜接、增強企業依法經營和公平競爭意識等方面發揮積極作用。二是各地因地制宜、結合實際開展地方立法工作。北京今年4月頒布實施優化營商環境條例，將促進公平競爭方面的經驗以法規形式制度化。上海今年10月新修訂反不正當競爭條例，將于明年1月1日起實施。黑龍江、浙江、福建、海南等地已啟動相關條例制定和修訂工作。廣東研究制定《強化粵港澳大灣區競爭政策基礎地位先行落地實施方案》，加強和改進反不正當競爭執法，以競爭政策優先地位調整政府與市場關系。大數據分析顯示，1993年至2020年10月，全國共出臺相關地方性法規、規則和各類規范性文件500余項。三是積極參與多雙邊規則制定。有關部門注重將反不正當競爭法實施經驗應用到多雙邊自貿協定關于競爭、知識產權方面談判和經貿磋商中去，努力構建更加公正合理的競爭規則。
(三)加強重點領域執法司法，市場競爭秩序總體向好。各級行政執法部門和司法機關加大執法力度，嚴厲打擊各類不正當競爭違法犯罪行為。一是加大市場混淆、侵犯商業秘密等行為打擊力度。近年來，惡意制造市場混淆的不正當競爭行為呈易發多發趨勢，遼寧、河南、甘肅等地對仿冒企業標識的市場混淆行為加大打擊力度，江蘇、四川等地查辦了牛欄山白酒標識混淆案件。檢察機關持續加強對侵犯知識產權行為的懲戒，2019年起訴侵犯商業秘密罪同比上升51.9%。2017年至2019年，湖南共偵辦侵犯知識產權類刑事案件2253起，涉案金額15.48億元。二是嚴打商業賄賂行為。公安機關自2018年以來共查辦商業賄賂犯罪案件4200余起，抓獲犯罪嫌疑人近4000名，涉案總金額40多億元。河南持續加大商業賄賂案件查處力度，今年商業賄賂案罰沒款同比增加約60%。三是各有關部門加強民生領域反不正當競爭執法。2019年，針對天津權健事件等群眾反映強烈的“保健”市場亂象，市場監管總局會同公安、工信、民政、衛生健康等13個部門，在全國范圍開展聯合整治百日行動，嚴厲查處保健品、醫療器械重點領域虛假宣傳違法犯罪行為，共立案31684件，案值137.72億元，罰沒款11.57億元。針對瑞幸咖啡虛假交易案件，成立專案組直接查辦，對45家涉案企業作出行政處罰，處罰金額共計6100萬元。四是查處網絡不正當競爭案件。市場監管總局將網絡作為重點執法領域，部署開展專項行動，黑龍江、江蘇、浙江、四川查辦了網絡外賣平臺利用技術手段妨礙、破壞市場競爭案件。各地加大對網絡虛假宣傳、“刷單炒信”、違規促銷等行為查處力度。今年以來，全國各級市場監管部門查辦不正當競爭案件5189件，罰沒款2.7億元。
(四)完善工作機制，法律實施效能進一步提升。各地區探索有效途徑，加強制度機制建設，發揮監管合力，著力提升監管效能和社會治理效能。一是落實公平競爭審查制度，強化競爭政策基礎地位。按照“誰制定，誰審查”原則，有關部門對規范性文件開展存量清理和增量嚴查，重點審查關于市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購等涉及市場主體經濟活動的政策措施。2016年以來，全國共梳理規范性文件189萬件，清理廢止涉及地方保護、指定交易、市場壁壘等文件3萬多件。二是完善司法審判機制。各級司法機關妥善處理科技創新與公平競爭之間的關系，通過司法裁判推動新模式新業態健康發展。北京等地設立知識產權專門法院，杭州成立全國首家互聯網法院，順應互聯網和電子商務發展需求，努力保障網絡維權。2016年至2019年，地方各級人民法院共受理不正當競爭案件13354件，審結12363件，收案數量年均增長幅度為30.6%。三是探索建立工作協調機制。部分省(區、市)加強部門協作，努力提升反不正當競爭監管效能。河北、河南、貴州等地成立了省市場監管局牽頭、省直十余個部門參加的工作協調機制，加強聯絡和交流會商。四是建立區域協作機制。長三角、京津冀、東北三省等相繼簽署區域執法協作框架協議，建立健全區域執法聯動機制，強化案件線索和查辦情況信息互通，協同查處跨區域的不正當競爭行為，構筑聯勤聯動、聯合打擊、資源共享、交流協作的監管執法合作平臺。
今年以來，面對新冠肺炎疫情的沖擊，各地區各部門貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于統籌推進疫情防控和經濟社會發展的各項決策部署，及時出臺政策措施，加大反不正當競爭執法力度。市場監管總局印發《關于加強反不正當競爭執法營造公平競爭環境的通知》，組織市場主體開展“保價格、保質量、保供應”行動，聯合有關部門開展全國防疫物資產品質量和市場秩序專項整治行動，司法機關依法嚴厲打擊涉疫情制假售假、哄抬價格等擾亂市場秩序行為，全力支持和保障疫情防控，為做好“六穩”工作，落實“六保”任務發揮積極作用。
三、法律實施中的突出問題
從檢查情況看，國務院及有關部門做了大量工作，但有些法律規定還沒有落實到位，市場混淆、虛假宣傳、商業詆毀等老問題未得到有效解決，新的不正當競爭問題又層出不窮，立法、普法、用法、執法、司法等方面還存在一些突出問題。主要有以下四個方面。
(一)配套法規制度不健全，影響法律有效實施。反不正當競爭法共5章33條，對不正當競爭行為采取“列舉+兜底”的方式作了概括性規定，涉及到市場競爭的諸多領域，還需要健全與之配套的法規制度，保障法律有效實施。檢查發現，這方面工作還有較大差距。一是配套的法規制度沒有及時出臺。不少同志反映，由于缺少配套細則，導致不同部門不同地區對法律規定的有些概念和原則理解上存在差異，執行中又標準不一。傳統商業賄賂、侵犯商業秘密、商業標識混淆等，大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網等新模式新業態中的不正當競爭行為，也存在認定標準不清的問題，迫切需要制定配套法規制度等予以明確。還有的部門規章與新修訂法律規定存在不一致，比如原國家工商行政管理局1995年制定的《關于禁止仿冒知名商品特有的名稱、包裝、裝潢的不正當競爭行為的若干規定》等規章，至今也未跟進修改。大數據分析表明，在立法執法方面反映最集中的突出問題是“條款概念釋義不清帶來實際執法困難”。二是部分地方配套法規制定修訂進展遲緩。因經濟發展水平、結構等存在差異，區域間不正當競爭案件在類別上差異明顯：西北、中南地區商業賄賂案件占比較大;西南、華東地區損害商業信譽案件占比較大;東北、華北地區網絡領域不正當競爭案件占比較大。地區間不正當競爭行為的差異，客觀上需要各地依據自身發展實際制定有針對性的地方法規來加以規制，以提升監管執法的針對性和有效性。從檢查情況看，反不正當競爭法最近一次修訂后，僅上海市對地方性法規進行了修訂，還有9個省(區、市)將配套法規修訂列入近期立法計劃，三分之二的省份尚處研究論證階段，制定或修訂工作尚未真正提上議事日程。三是司法解釋尚未及時跟進。法律評估報告指出，隨著新情況新問題的不斷出現，人民法院依據反不正當競爭法第二條關于不正當競爭行為原則性規定裁判新類型不正當競爭行為的情形增多，裁判標準不一的現象時有發生;第十二條關于網絡不正當競爭行為規定的適用空間大，適用標準有時也存在不一致的情況，亟需及時制定和完善相關司法解釋。在開展法律評估問卷調查時，82.2%的受訪者認為需要盡快制定配套規定和司法解釋。
(二)老問題依然突出，新問題層出不窮。各地普遍反映，隨著市場經濟的發展和市場主體間的競爭愈發激烈，市場混淆、商業賄賂、虛假宣傳、侵犯商業秘密、商業詆毀等長期存在的不正當競爭行為不僅屢禁不止且違法案件不斷增多，隨著網絡經濟快速發展，這些不正當競爭行為向線上延伸，商業模式的不斷創新又產生新的不正當競爭行為，給市場監管執法帶來新的挑戰，對公平競爭市場秩序帶來新的沖擊。一是老問題依然多發頻發。大數據分析表明，當前不正當競爭行為主要集中在仿冒混淆、虛假宣傳、侵犯商業秘密等方面，在依反不正當競爭法判決的案件中分別占41.3%、18.8%、17.7%。比如，食品領域仿冒混淆、侵犯商標現象依然普遍，“娃恰恰”“康帥傅”“粵利粵”“雲碧”等仿冒產品屢見不鮮。廣東一知名照明公司反映，全國有超千家企業字號與其相同，絕大部分未經授權甚至惡意攀附，該企業在維權過程中逐一進行民事訴訟要求對方改名，費時費力、效果不彰，企業合法權益難以得到有效保護。二是老問題在互聯網場景下花樣翻新且風險進一步放大。一些老問題通過技術加持轉移到線上，一些不良商家的不正當競爭手段更加復雜和隱蔽。比如，過去利用傳統傳播方式“自賣自夸”的夸大或虛假宣傳現今演變為組織專業團隊利用網絡軟文誘騙消費者，甚至通過少數網紅“直播帶貨”等助力虛假宣傳，互聯網虛假宣傳案件已占全部虛假宣傳案件的一半以上。銷售假冒偽劣產品由傳統的實體店面、固定場所向利用網絡等新型渠道延伸，有的朋友圈、網店成為假貨網絡購銷的新渠道。商業詆毀演變為專業“水軍”帶節奏，或假借“打假”“維權”惡意投訴舉報，呈現出組織化、職業化、規模化特征。上述不正當競爭行為相比線下，具有實時靈活、違法成本低、傳播速度快、覆蓋范圍廣、技術深度介入等特點，對被侵權企業合法權益的損害程度和市場競爭環境的破壞程度遠遠大于線下，對企業經營發展帶來較大影響甚至沖擊。同時也損害了消費者的權益。三是新問題隱蔽復雜且層出不窮。隨著科技快速發展，借助技術手段，衍生出廣告屏蔽、流量劫持、數據殺熟、網絡鏈接、騙取點擊、捆綁軟件、惡意侵犯等新型網絡不正當競爭行為，刷單炒信、競價排名等虛假宣傳行為花樣翻新，知識產權碰瓷、勒索性維權、黑公關、有償刪帖等新型不正當競爭行為甚至形成黑灰產業。新型不正當競爭行為詆毀企業信譽和產品聲譽，成本低、隱蔽性強且傳播快，殺傷力大，受害企業舉證難、維權成本高，既損害有關經營者、消費者權益，又影響了整個網絡經濟的健康發展。比如有些商家為增加交易量、吸引消費者關注，通過故意刷單虛增交易量以獲得消費者關注，有的電商平臺出于同樣目的對商家刷單炒信行為態度曖昧，個別平臺甚至提供某些便利，導致不搞刷單炒信的電商平臺和商家難以吸引消費者而陷入經營困難，反不正當競爭法只適用于經營者，對相關第三方監管處罰缺失，造成市場上“劣幣驅逐良幣”。隨著數據競爭日趨白熱化，有的企業、平臺利用手機移動應用程序(APP)越界索權過度采集個人信息，有的打造信息“繭房”，有的通過對消費者數據的過度獲取與算法歧視，干擾消費者的選擇，獲取不當競爭優勢。大數據分析表明，2018年至2020年10月，涉及網絡不正當競爭行為的判決案件雖然僅占全部以反不正當競爭法判決案件的3.6%，但其社會關注度高達72%。四是排除和限制競爭行為也凸顯出來。當前，購物、外賣、社交、酒店旅游、音樂等商品和服務網絡平臺發展迅速，市場集中度日益提高，有的平臺利用優勢地位和商家對其的依賴性，采取不正當手段強迫中小商家在平臺間“二選一”，如果發現商家在其他平臺繼續銷售即對商家進行懲處甚至直接下線其所有在售商品。部分商家被迫“二選一”而壓減產能、裁減員工，導致線上不正當競爭影響向線下傳導。有的外賣平臺隨著商家對其依賴度的提高而向其收取更高比例的傭金，商家經營壓力不斷增大，經常是賠本賺吆喝，部分難以承受壓力的商戶要么離開平臺，要么壓降商品質量，最終損害消費者的權益。近期，快遞行業惡性低價競爭搶奪市場愈演愈烈，頭部企業通過規模優勢不斷壓價競爭，中間層商戶則被迫降低快遞員派送費來跟隨降價，有些中小快遞商戶倒閉，對快遞員隊伍的穩定性也帶來沖擊，對市場競爭秩序產生不利影響。另外，大型網絡平臺又布局社區團購，重現“燒錢補貼”“跑馬圈地”的場景。
(三)相關法律存在交叉重疊，法律適用存在難點堵點。維護公平競爭秩序、保護經營者消費者合法權益，既要發揮反不正當競爭法的作用，也涉及其他領域的相關專門法律。既有市場監管部門作為執法主體的反不正當競爭法、反壟斷法、廣告法、消費者權益保護法、電子商務法、商標法等20余部法律，也包括其他行業主管部門作為執法主體的商業銀行法、保險法、電信條例等方面的專門法律法規。這些法律法規從不同角度規范市場主體經營行為，在違法行為認定、行政處罰設置等方面存在交叉重疊。檢查中，不少同志反映，如何協調不同法律之間的適用，成為反不正當競爭法實施中的難點堵點。一是法律處罰標準不易把握。對同類違法行為不同法律規定的罰則不盡一致，比如，反不正當競爭法第二十條和消費者權益保護法第五十六條都對“虛假或者引人誤解的商業宣傳”行為的處罰作了規定，但兩者的處罰標準并不一致，導致執法實踐中對適用法律和處罰依據難以判定。還有同志反映，反不正當競爭法對違法行為規定的處罰幅度偏大，且未對違法程度和處罰梯度作進一步的細化，執法自由裁量權過大，容易導致相似案件處罰標準不一等問題。二是法律規定存在交叉重疊。反不正當競爭法規定，發布虛假廣告的虛假宣傳行為按廣告法處罰，但通過多種傳播途徑以及互聯網、新媒體進行虛假宣傳的，哪些屬于廣告、哪些是廣告之外的其他宣傳行為，區分標準和界限不清晰。對商標侵權與故意混淆包裝、裝潢、企業名稱等違法行為，是以商標侵權為主適用商標法處罰，還是以違法行為的具體表現為主，而適用反不正當競爭法處罰，各方認知存在分歧，執法實踐中存在困惑。反不正當競爭法、消費者權益保護法、食品安全法均對虛假宣傳行為作出規定，反不正當競爭法、藥品管理法均對商業賄賂行為予以規制，在實際查處食品領域的虛假宣傳和醫藥領域的商業賄賂時存在法律適用爭議。三是法律適用的協調性不足影響監管。反不正當競爭法第四條規定，市場監管部門對不正當競爭行為進行查處，法律、行政法規規定由其他部門查處的，依照其規定。反不正當競爭的執法權分屬多個部門，隨之帶來競爭法律實施的不正常現象。一方面，由于權益驅動，對容易監管的一些傳統不正當競爭行為，相關部門都愿管，有的甚至搶著管;同時，由于新型不正當競爭行為監管難度大，相關部門不愿管，經常出現相互推諉現象而造成監管真空。另一方面，由于涉網案件的主要行為發生地與行為主體所在地不一致，有的案件管轄權難以確定，導致立案難、取證難、執行難;甚至有的出于地方利益保護，以管轄權爭議為由對異地執法維權協調配合不夠。此外，執法檢查中，不少同志反映，一些經營者利用自身的優勢經營地位，對交易相對方進行不合理限制或者附加不合理條件的問題較為突出，反不正當競爭法缺乏明確的對應條款加以規制。
(四)協調協作機制不健全，尚未形成有效的監管合力。檢查中發現，反不正當競爭工作協調機制尚需落實落地，跨區域監管協調難度較大，法律實施仍然存在難點堵點。一是反不正當競爭工作協調機制有待建立健全。法律第三條規定，“國務院建立反不正當競爭工作協調機制，研究決定反不正當競爭重大政策，協調處理維護市場競爭秩序的重大問題”。今年11月12日，國務院同意建立由市場監管總局牽頭的反不正當競爭部際聯席會議制度，相關工作正在組織開展，作用尚待發揮。多數地方還未建立相應的工作協調機制，在實際工作中影響甚至制約了部門間執法監管的統籌謀劃、高效協同。二是區域監管協作機制建設有較大差距。不正當競爭行為往往涉及多主體、多領域、多地區，特別是網絡不正當競爭行為去地域化特征明顯，這進一步暴露了各地市場監管部門區域執法、行政監管部門分別執法的短板，執法信息交流不夠及時、案件移送不夠順暢、聯動配合不夠緊密等問題影響執法司法的效果和力度，一定程度上制約了法律有效實施。三是執法司法認定標準不一。例如銷售仿冒混淆商品行為是否構成反不正當競爭法第六條規定的“擅自使用”行為，行政執法與司法機關之間、不同司法機關之間對這一問題的認識有時也不盡一致。此外，檢查中不少基層執法部門反映，查封扣押強制措施的批準權集中在設區的市級以上政府監管部門，一定程度上影響了執法效率，并容易導致證據轉移或滅失，成為法律實施中的堵點。
四、實施存在問題的主要原因
產生上述問題的原因是多方面的，經梳理分析，主要有以下三個方面。
(一)對反不正當競爭法的基礎性法律地位認識不到位。加強和改進反不正當競爭執法，著力維護公平競爭秩序，優化營商環境，是黨中央作出的重大決策部署。檢查中發現，盡管各方面在普法宣傳教育等方面做了很多工作，但是在思想認識和宣傳學習方面還需要進一步提升。一是對反不正當競爭執法工作重要性的認識不到位。對反不正當競爭法是維護公平競爭市場環境的基礎性法律的定位認識不足，以反不正當競爭法的執法來帶動相關單項法實施的自覺性不強，從而沒有真正把實施反不正當競爭法作為優化營商環境的基礎性工作來抓。同時，在落實執法方面缺乏具體工作舉措和支撐措施。個別地方甚至將反不正當競爭與發展經濟對立起來，阻礙、干預執法，降低了行政執法效率，影響了反不正當競爭法的實施。二是法律宣傳和學習運用不到位。有的部門認為，宣傳學習反不正當競爭法主要是市場監管部門的事，本部門本系統組織開展法律宣傳不深不透，有的甚至流于形式。法律法規宣傳進商會協會、進企業、進學校、進社區力度不夠，未充分利用網絡傳播等新媒體進行多角度宣傳，導致法律宣傳貫徹存在盲區。隨機抽查發現，一些經營者法律意識淡薄，知法、守法、用法存在欠缺，遇事不知道找法，也不懂用什么法律保護自身的權益。
(二)對網絡經濟迅猛發展帶來的影響研判不充分。我國網絡經濟發展迅速、潛力巨大，在暢通國民經濟循環、推動經濟社會發展等方面發揮重要作用的同時，也帶來市場競爭秩序新情況、新問題、新挑戰。一大批網絡平臺迅速崛起，商業模式不斷創新，競爭行為日益翻新，專業技術深度介入，各種糾紛與日俱增，法律關系復雜交織，由此產生的不正當競爭問題、治理問題都較為復雜。一是網絡經濟具有不同于傳統經濟的特征。網絡經濟具有規模大、地域廣、節點多等特點，各類“互聯網+”模式的深度應用，各個細分行業的交叉融合極大拓展了經營者之間的競爭關系，形成了網絡經濟發展新架構和新生態。各類不正當競爭行為在網絡經濟背景下，通過技術加持，更具復雜性、技術性、隱蔽性。二是第三方電商平臺具有獨特性質。其本身屬性與傳統企業存在差異，具有“跨邊網絡外部性”，一頭連著消費者，一頭連著經營者，同時兼具企業與市場的雙重特征，又要匹配供需，還對利益相關者具有一定的控制力。有的大型平臺掌控海量數據，涉及眾多領域和大量主體，其經營決策行為關乎社會公眾利益。三是網絡經濟發展進入競爭更激烈的新階段。近年來網絡經濟由高速發展漸趨平穩調整的平臺期，從技術滲透逐漸轉到技術溢出，甚至形成技術壁壘;商業模式和業態高度相似，多為“第三方平臺+自營”，跨界融合經營亦成常態，同質化競爭和多領域競爭日趨激烈，不正當競爭問題愈加凸顯。四是網絡經濟領域還沒有形成穩定行業管理和自律規則約束。網絡經濟領域的競爭行為變化多樣，不確定性強，所涉法律關系復雜，網絡自由競爭與不正當競爭界限不夠明晰，網絡經營行為與傳統經營行為交叉融合，還沒有形成行業應當普遍遵守和認同的規則底線。有的經營者借助信息技術手段筑技術壁壘，有的心存僥幸、“打擦邊球”，有的罔顧誠信為本的商業道德搞不正當競爭，行業規則和平臺治理滯后問題凸顯。
(三)監管執法對新形勢新要求不適應。當前，商業模式不斷創新，線上與線下經濟快速融合，執法監管面臨新形勢新挑戰。一是監管理念跟不上。網絡經濟領域不正當競爭行為跨地域、跨行業、跨平臺特征日益明顯，而相關部門分層級、條塊化、屬地化的監管定勢和主要依靠人力的集中式、運動式等監管理念和方式，跟不上這種新變化。為鼓勵支持創新、激發市場活力，需要包容審慎監管，但是有些地方和部門片面理解政策，將包容審慎與“不監管”“少監管”簡單混為一談，沒有平衡好鼓勵創新與規范秩序的關系。二是有些監管執法人員素質不夠高。反不正當競爭案件定性處理對執法人員依法判斷要求高，需要監管執法人員具備扎實的法律功底、執法經驗，甚至需要較高的財務會計、信息知識和技術水平。但有些基層反不正當競爭監管執法人員青黃不接，新的骨干尚未成長起來，少數執法人員對法律條款理解不深不透，在法律適用上把握不準，存在不會辦案、不敢辦案、不想辦案的畏難情緒，影響和制約法律實施效果。三是執法監管技術和裝備落后。網絡經濟的迅速發展給監管執法提出更高的技術要求，尤其在調查取證、獲取數據、固定證據、大數據分析等方面，現有執法技術力量、技術手段、裝備和監管水平等都難以提供有效支撐，客觀上制約執法工作的深入開展。四是尚未建立健全有效的監管架構。面對新形勢新要求，還缺乏一個涵蓋科學協同的監管機構體系，成熟健全的監管制度體系，創新有效的機制路徑體系，社會共治的現代化治理體系協同發力的綜合監管體系。
五、對進一步貫徹實施反不正當競爭法的意見建議
黨的十九屆五中全會對“十四五”時期我國發展作出系統謀劃和戰略部署，并錨定了2035年遠景目標。面對世界正經歷的百年未有之大變局及新一輪科技革命、產業變革迅猛發展，我們必須把思想統一到黨中央決策部署上來，推動反不正當競爭法更好實施。為此，提出以下意見和建議。
(一)強化公平競爭法治意識，健全市場體系基礎制度。堅持平等準入、公正監管、開放有序、誠信守法原則，推動形成高效規范、公平競爭的國內統一市場。一是加大普法宣傳力度，樹立公平競爭理念。對內外資企業、國有大中型企業、互聯網企業，開展有針對性的反不正當競爭法宣傳活動。發揮行業協會、商會等組織作用，通過簽署行業自律協議、發布自律章程等，引導經營者誠實守信。指導企業加強商業秘密保護，強化知識產權保護意識。將嚴重破壞市場公平競爭秩序的市場主體列入失信名單，用信用手段助力營造公平競爭的社會環境。二是健全公平競爭審查機制，強化競爭政策作用。完善公平競爭評估制度，強化公平競爭審查的剛性約束，建立公平競爭審查抽查、考核、公示制度，建立健全第三方審查和評估機制，加大清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的存量政策的工作力度。建立違反公平競爭問題反映和舉報綠色通道。三是加快轉變政府職能，持續優化營商環境。各級政府要嚴格落實法律要求，帶頭遵守法律規定，打造法治政府，既要“退一步”，把屬于市場發揮作用的領域還給市場，不干預企業經營和市場競爭;也要“進一步”，依法建立完善公平開放透明的市場規則，創新監管執法方式，維護公平競爭的市場秩序。四是拓寬反不正當競爭執法國際視野，為企業參與國際競爭營造良好條件。加強全球性、前瞻性、戰略性謀劃，密切跟蹤國際趨勢，加強侵犯商業秘密、海外商業賄賂、互聯網企業走出去等重點前沿問題研究，為有效維護我國企業海外合法權益提出有針對性的政策建議。
(二)完善配套法規和制度建設，推動反不正當競爭法更好落實落地。建設高標準市場體系，必須充分發揮反不正當競爭法的基礎作用，完善相關法律法規規章等的協同配套，構建完備的競爭法律制度，為公平競爭的市場環境提供堅實、有效的法治保障。一是加快梳理研究反不正當競爭法配套制度，細化補充法律規定。明確各類不正當競爭行為的認定要件、判定標準，細化處罰梯度，提升法律精準度和可操作性。市場監管部門要會同有關方面，及時修訂《關于禁止仿冒知名商品特有的名稱、包裝、裝潢的不正當競爭行為的若干規定》等相關規章，為企業合規提供清晰指引。總結司法實踐中反不正當競爭法與商標法、專利法等法律之間的適用規則，司法機關出臺相關司法解釋，發布指導性案例或指導意見，進一步明確案件辦理的標準及尺度，統一法律適用。二是積極支持推動地方立法工作。各地市場監管部門主動加強與地方人大的聯系溝通，總結好經驗、好做法，加快地方性法規立法工作進度，細化完善法律規定，夯實法律實施基礎。三是對涉及市場公平競爭的法律法規進行梳理，做好相關法律的銜接協調。充分發揮反不正當競爭工作協調機制的作用，由市場監管總局統籌推進相關法律關系的研究，著力增強法律的一致性協調性。確有需要，提出對相關法律打包修法的建議。加強與有關部門的協調溝通，深入研究提出增強反不正當競爭法與相關專門法律一致性協調性的修法工作建議。
(三)進一步理順體制機制，全面提升執法司法水平。一是深化市場監管體制改革，提升市場綜合監管能力。根據不同層級政府的事權和職能，優化配置執法力量，進一步加強反不正當競爭執法部門職能機構建設和人才隊伍建設，保證權威性、獨立性。借助第三方專業技術服務，提升監管能力水平。二是多元協同，發揮反不正當競爭部際聯席會議制度作用。明確相關部門職責，構建部門間優勢互補、分工協作、齊抓共管的工作格局。同時，加強對競爭政策實施的統籌協調，適應市場監管綜合執法體制，研究優化國務院反壟斷委員會、公平競爭審查部際聯席會議及反不正當競爭部際聯席會議的職能配置，加強統籌協調機制建設。三是強化部門間、區域間協作，提升反不正當競爭工作合力。加強行政執法部門間信息共享，加大配合力度，及時有效制止各類不正當競爭行為。明確各類不正當競爭案件行政機關移交公安機關的標準，加強行政執法與刑事司法的有效銜接。加強區域協同，及時總結推廣反不正當競爭區域協作方面的經驗做法，堅決克服地方保護主義，密切執法聯動，加強對游走于地區間的不正當競爭黑灰產業鏈、上下游違法經營者的打擊力度。四是加大重點領域執法司法。聚焦影響公平競爭和人民群眾關切的問題，切實發揮司法機關職能，依法懲治不正當競爭違法犯罪行為。針對故意傍名牌、蹭熱度的市場混淆行為，建議修改完善企業名稱登記管理規定等制度性文件，推進建立全國統一的企業名稱規范管理系統，積極研究與商標數據共享對接，為做好企業名稱查重比對提供更好服務。加強對行業領軍企業、老字號企業、科技密集型企業、中小企業等市場主體商業標識、商業秘密的保護，維護企業合法權益。
(四)探索創新監管方式，加強新興領域反不正當競爭監管。一是強化平臺企業的主體責任。壓實平臺企業法律責任，教育引導平臺企業切實履行社會責任，自覺加強合規審查和倫理審查。積極促進建立規范有效的行業組織，通過簽署行業自律協議、發布自律章程、開展普法教育等，構筑穩定、統一、完善、普遍認可的自律規范和行為約束機制，構建公平、自律、健康的競爭秩序環境。二是認真研究解決互聯網平臺強制經營者“二選一”問題。建議認真研究平臺的特性，有針對性地加強監管。依法對互聯網平臺公司，特別是業內具有優勢支配地位的平臺在日常運營、制度規范方面依法加強監管，對違規經營者進行教育引導、適時約談，對強制“二選一”等破壞公平競爭、擾亂市場秩序的違法行為依法嚴懲，形成有力震懾。同時，建議司法機關加快發布一批遏制互聯網平臺惡性競爭的典型案例，為打擊平臺強制“二選一”等互聯網不正當競爭行為提供指引。三是創新監管方式。切實加強網絡經濟發展的前瞻性研判，把握好支持創新發展和維護競爭秩序的平衡。要促進線上、線下一體化監管，探索對平臺開展線上閉環監管、非接觸監管、信用監管等柔性管理。充分運用大數據等手段，對各類不正當競爭行為加強預警、分析，及時發現傾向性、苗頭性問題和違法行為線索。加快數字轉型和數據整合，探索運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行案件查辦，提升監管執法水平。
以上報告，請審議。
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