2016年，美國國務(wù)卿John Kerry懷抱孫女在聯(lián)合國總部簽署了《巴黎協(xié)定》
“如果在未來10年沒有有意義的減排，我們將永遠失去升幅達到1.5度的可能性。”
——聯(lián)合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)
強化透明度體系的演變歷程
全球共同正式氣候治理這一環(huán)境問題，始于1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)，這是第一項世界各國在政治層面對氣候治理達成共識的國際公約。2016年《巴黎協(xié)定》的簽署，則標(biāo)志著全球氣候治理機制得到不斷地更新與完善。在《公約》、《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等國際條約的共同治理下，明確了全球氣候治理的規(guī)則¹，規(guī)則分為兩類：一是對締約方需履行實質(zhì)性義務(wù)的規(guī)定;二是程序性規(guī)則。其中，實質(zhì)性義務(wù)規(guī)定分為三類：①控制溫室氣體排放;②開展適應(yīng)氣候變化的行動;③向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力支持。程序性規(guī)則也包括三類：分別為透明度 (Transparency)，全球盤點 (Global Stocktake)、爭端解決 。其中透明度是進行全球盤點和解決爭端的基礎(chǔ)[1]。
透明度體系的雛形最早展現(xiàn)在《公約》的第十條 2(b)中“需對發(fā)達國家報告信息的評審”，以及第十二條中“明確締約方按時提供相關(guān)履行的信息”，即在允許范圍內(nèi)公布所有的溫室氣體清單及履約信息報告等。“強化的透明度框架(Enhanced Transparency framework)”這一概念在2015年的《巴黎協(xié)定》第十三條中正式確立?！栋屠鑵f(xié)定》提出了在本世紀末全球氣溫控制在2℃內(nèi)，并努力爭取控制在1.5攝氏度以內(nèi)的長期目標(biāo)，及各締約方需遵循“自下而上”的模式設(shè)置并定期匯報其溫室氣體排放目標(biāo)，稱之為”國家自主貢獻”(Nationally Determined Contribution，縮寫為“NDCs”，以下簡稱“NDCs”)。隨后，在2018年的卡托維茲氣候大會(COP24)上，通過了“強化的透明度框架”(ETF)的實施細則[2]，即“《巴黎協(xié)定》第18/CMA.1號決定中關(guān)于第十三條行動與支持透明度框架的模式、程序和指南”(MPGs)。
Decision 18/CMA.1 - modalities, procedures and guidelines for the transparency framework for action and support referred to in Article 13 of the Paris Agreement. (《巴黎協(xié)定》中的原文內(nèi)容)
“強化透明度體系”(以下簡稱“ETF體系”)得以完善，進一步明確了2020年以后ETF體系[1] 的實施規(guī)則以及在其體系下全球氣候治理的新要求。
強化透明度體系的主要內(nèi)容及重點
根據(jù)《巴黎協(xié)定》第十三條規(guī)定，ETF體系要求所有締約方必須將減碳的行動和支持透明化，提交《BTR雙年報》以追蹤在國家自主貢獻(NDCs)中所取得的新進展、碳減排以及獲得的資助與支持情況，并接受技術(shù)專家評審(Technical expert review，TER)和多邊審議。強化透明度體系主要體現(xiàn)在四個方面[1]：
1. 清單和資金報告方法學(xué)的強化
為避免重復(fù)核算問題，我國應(yīng)熟悉國家溫室氣體清單方法學(xué)的新概念和方法(2006年版及以后的更新版本)
2.更加頻繁的報告頻率
除每五年提交一次國家自主貢獻報告之外，因為引用了強化透明度體系，《巴黎協(xié)定》要求各締約方提交《雙年透明度報告》，(Biennial Transparency Report, BTR, 以下簡稱《BTR報告》)其中包含國家清單報告。國家清單報告可以作為《BTR報告》的一部分一同提交，也可作為獨立報告提交。在《BTR報告》之前，各國提交的是《雙年更新報告》(在2010年“坎昆協(xié)議”和2011年德班氣候大會中決定)。我國分別在2017年與2019年提交了《雙年更新報告》。根據(jù)現(xiàn)在的強化透明度體系，將由《雙年更新報告》向《BTR報告》轉(zhuǎn)變。第一次《BTR報告)的提交時間不得晚于2024年12月31日，之后每兩年提交一次。
3.更加詳細的報告內(nèi)容
圖1《雙年透明度報告》框架圖
在這一模塊應(yīng)注意的是，國家報告清單報告應(yīng)使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》、《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南2013年增補：濕地》及IPCC指南的后續(xù)版本。另外，報告的溫室氣體類別有了新的要求，除必須報告的氣體外，鼓勵(encouraged)報告的氣體和間接溫室氣體信息有所增加。需注意適應(yīng)信息通報的提交方式有兩種：一是適應(yīng)信息通報可納入《雙透明度報告》中，但需明確的在報告中標(biāo)出;二是適應(yīng)信息通報也可在國家自主貢獻和國家信息通報中提交。
4.專家審評形式和多邊審議范圍強化
新添了“提供、收到支持和支持需求的信息”這一部分。我國可以利用好這個新增模塊，將所獲得的資金和技術(shù)支持予以公示，保證信息的透明化，為創(chuàng)建我國在國際氣候治理問題上良好的國際形象鋪墊基石。
實施ETF后，中國需要開展的工作重點
以及挑戰(zhàn)
1.報告總體要求
在ETF監(jiān)督下，決議要求第一次雙年透明度報告(BTR)的提交時間最晚不得超過2024年12月31日[1]。在ETF實施前的雙年度報告原名為“兩年更新報告”(BUR)，但是由于受GEF資金流程的限制，中國目前未能滿足兩年提交一次報告的需求(第一次提交于2017年1月，第二次提交于2019年6月)。
2.國家溫室氣體清單(強制報告)
○工作重點
更新方法學(xué)和編制年度清單的要求，進一步完善清單基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集機制 (協(xié)調(diào)各部門定期提供數(shù)據(jù)，并形成常態(tài)化的數(shù)據(jù)提供機制)
需要規(guī)范對清單編制流程的管理，包括數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和應(yīng)用，規(guī)范數(shù)據(jù)存檔和QA/QC(質(zhì)量保證與控制)流程
對清單編制人員的能力培訓(xùn)。為IPCC指南的更新編制更為詳細的清單報告和通用報表。對不具備年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)的部門，需要參考國際通用做法建立模型以支撐年度清單編制
(這里要明確的是，發(fā)展中國家所面臨的“數(shù)據(jù)合規(guī)化改造”問題。作為對外貿(mào)易大國，有必要提升碳核算相關(guān)領(lǐng)域的人員能力。尤其針對出口企業(yè)，需要做好與國際公認的碳核算標(biāo)準(zhǔn)進行溫室氣體盤查工作，避免使用粗略的核算規(guī)則所導(dǎo)致的“做好了國內(nèi)政府看不懂，做得不好國外客戶不認”這種尷尬局面)
3. 國家自主貢獻目標(biāo)進展追蹤(強制報告)
○工作重點：
提高各部門對履約報告的參與度。(需要各部門，發(fā)改委、科技部、工信部、住建部、交通部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、統(tǒng)計局、能源局、林草局、交通部、民航局等部門等配合工作，按照要求提供減排相關(guān)信息)。
保證國家自主貢獻目標(biāo)追蹤對應(yīng)信息澄清，以及在國家自主貢獻通報的全過程中的計算方法保持一致。
對新規(guī)則對自主貢獻的內(nèi)涵要素及追蹤進展的方法學(xué)要求的提升，提高相關(guān)研究能力，包括但不限于對政策措施效果的減排計算和溫室氣體排放預(yù)測的方法學(xué)研究
○潛在的問題：
在實操層面，各國的國家自主貢獻(NDCs)都存在巨大的數(shù)據(jù)操縱空間。各國將溫室氣體排放數(shù)據(jù)納入國家溫室氣體清單中，那么一手的排放數(shù)據(jù)信息則來源于國家統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。溫室氣體數(shù)據(jù)由于跟國家政策緊密關(guān)聯(lián)，或者說受政策操控的可能性較大，所以未必不會出現(xiàn)此類數(shù)據(jù)被人為干涉的情況。
4.脆弱性影響和適應(yīng)行動(非強制性報告)
○工作重點：
建議由氣候司牽頭，組織生態(tài)司、自然資源部、中國氣象局等部門的專業(yè)人士和專家對本章進行解讀。同時組織撰稿小組專家培訓(xùn)，強調(diào)編寫要點，要對報告的全面性和重點一一把握。
建議開展適應(yīng)行動的監(jiān)測和評估方法學(xué)和指標(biāo)體系研究，建立完善與適應(yīng)行動相關(guān)的方法學(xué)和報告系統(tǒng)。
○潛在問題：
新規(guī)則在“脆弱性影響和適應(yīng)行動”方面提升了對其完整性和詳細程度的要求。同時MPGs(強化透明度框架的“模式，程序和指南”)側(cè)重點有所改變，這一次BTR報告更加注意“適應(yīng)行動”而不是“脆弱性”方面的報告。
5.提供和收到的支持信息(非強制報告)
○工作重點
需要應(yīng)對氣候變化支持相關(guān)的定義、假設(shè)和方法學(xué)等內(nèi)容進行研究：面對新規(guī)則要求報告的用于識別和提供支持的相關(guān)假設(shè)、定義、和方法學(xué)，我國在這方面缺乏相應(yīng)體系研究和實踐基礎(chǔ)。應(yīng)該向國際上不同體系學(xué)習(xí)，例如發(fā)達國家普遍采用的OECD-DAC系統(tǒng)相關(guān)定義和方法學(xué)，IPCC對排放部門的分類等國際通用做法;發(fā)達國家在定義“新的、額外的”方面采取了各自定義，在計算通過多邊機制提供的資金和私人部門資金時采取的不同的算法等。
需要建立應(yīng)對氣候變化支持相關(guān)的信息報告系統(tǒng)：需要各部門(科財司、財政部、科技部、商務(wù)部、國際合作署等)聯(lián)合明確應(yīng)對氣候變化支持相關(guān)數(shù)據(jù)的口徑、統(tǒng) 計方式、報告內(nèi)容等。
6.技術(shù)專家審評和多邊審議
ETF新規(guī)實施后，我國將每兩年接受一次國際專家審評 (形式上與我國目前接受的技術(shù)分析相近)。審評專家組將會對報告的透明度、完整性等內(nèi)容進行審評，對強制性報告內(nèi)容提出“建議”要求，對非強制性報告內(nèi)容提出“鼓勵”要求。對發(fā)展中國家，促進性多邊審議分為“技術(shù)分析”和“促進性信息分享”兩個階段。促進性多邊審議與技術(shù)專家審評的流程相類似，所有締約方強制納入多邊審議的范圍。評估各締約方依照《巴黎協(xié)定》第九條中所規(guī)定的“向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持”方面所作出的努力，以及該締約方履行和實現(xiàn)其國家自主貢獻的進展[1]。
參與編制人員對后續(xù)審評的持續(xù)跟進，持續(xù)改進報告質(zhì)量，不斷優(yōu)化審評流程。
開發(fā)專家審評數(shù)據(jù)庫，歸檔審評過程信息，方便以后查閱更新以及信息公開化。
結(jié)語
2024年，我國將向聯(lián)合國秘書處提交第一份雙年透明度報告。作為碳排放大國和世界強國，我國在國際范圍的氣候治理問題上有著義不容辭的責(zé)任與義務(wù)。但我國目前在諸多方面仍亟待完善，例如氣候變化方法學(xué)的開發(fā)，溫室氣體數(shù)據(jù)報告系統(tǒng)的完善，低碳領(lǐng)域從業(yè)人員的培養(yǎng)，以及多部門之間的合作保證減碳信息透明化等。對于還是發(fā)展中國家的我國來說，如何在氣候治理方面做好工作，并適應(yīng)國際合作所帶來的風(fēng)險亦或是機遇而生存下去，更是一種長期的挑戰(zhàn)。
參考文獻
[1] 國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心 (Ed.). (n.d.). 《巴黎協(xié)定》透明度規(guī)則解讀.
Initiative for Climate Action Transparency. Retrieved from http://climateactiontransparency.org/wp-content/uploads/2022/10/ICAT-China-deliverable-1-20210118.pdf.
[2] Reporting and Review under the Paris Agreement. Unfccc.int. (n.d.). Retrieved November 17. 2022. from http://unfccc.int/process-and-meetings/transparency-and-reporting/reporting-and-review-under-the-paris-agreement
名詞縮寫對照
BTR 雙年透明度報告
ETF 強化透明度框架
IPCC 政府間氣候變化專門委員會(氣專委)
MPG 《巴黎協(xié)定》第18/CMA.1號決定中關(guān)于第十三條行動與支持透明度框架的模式、程序和指南”
TER 技術(shù)專家審評
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