2021年12月8日至10日中央經濟工作會議指出：創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變!
今年政府工作報告對這一決策再次作出強調，“推動能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產生活方式。”
碳排放強度定義：
碳排放強度又叫碳強度(Carbon Intensity)，是指每單位國民生產總值所帶來的二氧化碳排放量，即碳排放強度=碳排放量/GDP。該指標主要是用來衡量一國經濟同碳排放量之間的關系，如果一國在經濟增長的同時，每單位國民生產總值所帶來的二氧化碳排放量在下降，那么說明該國就實現了一個低碳的發展模式。與整體碳排放目標不同，碳排放強度目標是一個相對指標，即相對于經濟增長來說，碳排放會增加或減少多少;而整體碳排放目標是一個絕對的指標，是一個國家在一定的時間里碳排放量應控制在什么水平。未來，碳排放總量和強度將成中央對地方考核的重要指標。那各省碳排放總總量和強度是怎樣計算的呢？各省配額怎樣、如何進行碳排放減排呢？如何與能耗雙控進行銜接呢?
1、各省碳排放總量界定：
目前所談的“碳”實際上就是指溫室氣體。IPCC 2006年指南給出了溫室氣體排放源的部門和類別，包括能源、工業過程和產品使用(IPPU)、農業林業和其他土地利用(AFOLU)、廢棄物四個部門(圖2)。每個部門下又包含若干個子類別。如能源部門包括燃料燃燒和燃料的逃逸排放兩個子類(圖3);工業過程和產品使用(IPPU)包括采礦業、化學工業、金屬工業、電子工業、其他生產、碳鹵化合物和六氟化硫生產、碳鹵化合物和六氟化硫的消費等等(圖4);農業、林業和其他土地利用部門(AFOLU)包括畜牧、土地、土地上累積源等(圖5);廢棄物部門包括固體廢棄物填埋處理、生物處理、焚燒和露天燃燒、廢水處理等等(圖6)。
圖2 IPCC2006年指南結構
圖3 能源部門溫室氣體排放源及氣體
圖4 工業過程和產品使用(IPPU)部門溫室氣體排放源及氣體
圖5 農業、林業和其他土地利用(AFLOU)部門溫室氣體排放源及氣體
圖6 廢棄物處理部門溫室氣體排放源及氣體
國家、省、企業“碳”的量方法和原則
明確“雙碳”的碳所涵蓋的氣體和主要排放源之后，如何量化碳排放就成為實現碳達峰碳中和的關鍵。量化“雙碳”的碳在不同層面上的方法是不一樣的，所考慮的范圍和關注的重點也有差異。1)國家層面“碳”排放計算按照1999年《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)有關會議的決議(FCCC/CP/1999/7)，締約方應利用《1996年IPCC國家溫室氣體清單指南(修訂版)》，對《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體人為排放源和匯進行計算，提出用溫室氣體全球增溫潛勢(GWP)來衡量各國溫室氣體總排放量。2013年聯合國第9次氣候變化峰會要求UNFCCC附件一所列締約方使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》，并鼓勵使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南的2013年補充版：濕地》，并使用《IPCC第四次評估報告》提出的溫室氣體100年全球增溫潛勢。在《巴黎協定》全球氣候治理體系下，非附件一締約方將于2024年全面啟用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》計算各國國家溫室氣體清單，提交連續的年度溫室氣體排放清單。目前最新的國家溫室氣體清單指南是IPCC組織全球科學家對2006年指南進行修訂和完善后的《2019年精細化2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》。IPCC 2006年指南涵蓋了人為“碳”排放的主要源，并充分考慮了部門之間的交叉、重復，給出了解決跨部門的交叉、重復的計算和報告方法，以避免重復計算和漏算。2)省級層面“碳”排放計算國家發展和改革委員會(NDRC)于2010年組織有關部門和研究單位以IPCC清單指南基礎，編制了《省級溫室氣體排放清單編制指南(試行)》，該指南被廣泛地應用于省級和地方層面溫室氣體清單的計算，為地方制定溫室氣體控制方案和達峰路徑設計提供了技術支持。在省級清單編制過程中，電力行業的“碳”排放是最最主要的排放源，考慮電力生產和消費存在區域性的差異，基于區域間公平的思考，省級清單指南中特別增加了與電力調入調出有關的二氧化碳排放量計算方法。電力調入調出產生的溫室氣體排放時省級溫室氣體排放重要的信息內容，對一個地區制定碳減排政策和措施具有明確的指導意義。
根據中國碳排放數據庫(CEADs)2018年數據，全國31個省(市、自治區)具有差異顯著的碳排放空間分布：
◆總量差異：河北、山東、江蘇、內蒙古、廣東排名前五，排放總量全部超過5億噸，產業結構偏重、能源結構偏煤，為域外提供大量高載能產品;福建全國排名16.排放總量為2.61億噸、低于全國平均水平。
◆強度差異：全國碳排放強度為1152千克/萬元，寧夏、內蒙古、山西、新疆、河北排名居前五，北京、上海、廣東、浙江、福建居后五;福建排名居倒數第5.強度676、為全國均值的58.7%。
◆壓力差異：河北、內蒙古、山東等總量、強度雙高的省份，控碳工作壓力大;北京、上海、福建等總量、強度雙低的省份，控碳工作壓力較小;江蘇、廣東、浙江等總量高、強度低的省份，由于排放體量大，控碳工作同樣面臨挑戰(圖1)。
各省碳排放總量與強度分布(2018)
3)企業層面“碳”排放計算在清潔發展機制(CDM)資金支持下，國家發展和改革委員會在2013年至2015年間先后分三批編制公布了針對24個行業的企業溫室氣體排放核算方法與報告指南，為開展企業層面溫室氣體核算提供技術支持。2015年國家標準化管理委員會發布了《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》及發電、鋼鐵、民航、化工等10個重點行業的企業溫室氣體排放核算和報告要求的國家標準，并于2016年6月1日起實施，為解決溫室氣體核算標準不統一提供了幫助。隨著碳市場的正式啟動，企業層面的“碳”排放量化方法突顯重要，亟需開發服務于碳市場的碳排放核算方法和報告指南。
4) 工作范圍要清晰、明確
我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，是我國實現可持續發展、高質量發展的內在要求，也是推動構建人類命運共同體的必然選擇。目前國內上下齊動，圍繞碳達峰碳中和開展大量的工作。地方、行業和企業在設計碳達峰碳中和路徑時首先要明確邊界，包括地理區域、行業和企業涵蓋的范圍，界定清晰區域間、行業間和企業上下游關系。IPCC指南給出的計算方法是基于國家地域內所有部門的排放，不存在省、市縣區域間的跨界和交叉性問題。但是，在設計地方、行業和企業的達峰行動方案、碳中和路徑時，必須考慮區域間的交叉性關系，上下游間的關系。比如在化石能源消耗大省和外購電力比例高的地區，進行碳排放計算時必須考慮直接排放和間接排放的問題，同時還必須考慮電力、熱力等的跨區域輸送關系，界定清晰其邊界和相互關系。此外，在設計碳達峰行動方案和碳中和路徑時，應該明確碳包含哪些氣體，涵蓋哪些排放源。目前我國碳達峰明確是指來自能源和工業過程的二氧化碳，未來碳中和路徑設計是否涵蓋所有的溫室氣體，是否包括所有的排放源還需進一步明確。因此，明確邊界和范圍是開展“雙碳”工作的首要工作。
5)計算方法要規范、統一
通過頂層設計、統籌協作，構建一整套結合了國際公約要求和國內實際的溫室氣體排放量核算指南勢在必行。特別要強化與IPCC指南的銜接，確保核算的國家總量與基于IPCC指南計算的國家清單不存在較大差異。目前亟需修訂《省級溫室氣體排放清單編制指南》，IPCC指南最新成果充分銜接，結合中國實際情況修訂和完善省級清單指南，同時抓緊制定和出臺重點行業溫室氣體核算方法和報告指南，為地方和企業制定減排路徑設置和政策選擇提供基礎。
6)基礎數據要透明、完整
碳達峰和碳中和是未來40年乃至更長時期我國一項重要的工作，在制定相關政策措施等方面必須考慮連續、一致。這就要求在核算具體范圍內的溫室氣體排放時保持時間序列的連續性，確保核算方法、數據來源、假設條件等均要清晰、透明、全面。因此，亟需構建一個統籌各個相關部門的數據，服務于碳排放核算的完整的、標準化的、可動態更新的數據共享平臺，該平臺將有助于掌握溫室氣體真實排放情況，挖掘減排潛力，助力實現碳達峰目標和碳中和愿景，使得國家級排放清單和省級排放清單能夠有效銜接，做到國內工作助力國際談判。7)工作隊伍要穩定、專業
穩定的、專業的研究團隊對開展碳達峰碳中和工作十分重要。加強碳達峰碳中和能力建設刻不容緩，建議通過加強地方和企事業單位的應對氣候變化能力建設，經過系統地培訓和學習，形成一只專業性強、穩定性好的專業化研究團隊，專門負責為地方和企事業決策者提供技術支撐，依靠透明、完整的數據，結合統一規范的工作方法將對碳達峰碳中和路徑行動方案的制定和實施，起到積極推進的作用，助力地方和部門落實碳達峰目標，實現碳中和愿景。二、碳排放強度：
1.碳排放強度定義
碳排放強度又叫碳強度(Carbon Intensity)，是指每單位國民生產總值所帶來的二氧化碳排放量，即碳排放強度=碳排放量/GDP。該指標主要是用來衡量一國經濟同碳排放量之間的關系，如果一國在經濟增長的同時，每單位國民生產總值所帶來的二氧化碳排放量在下降，那么說明該國就實現了一個低碳的發展模式。與整體碳排放目標不同，碳排放強度目標是一個相對指標，即相對于經濟增長來說，碳排放會增加或減少多少;而整體碳排放目標是一個絕對的指標，是一個國家在一定的時間里碳排放量應控制在什么水平。
2、碳排放強度內容介紹
1998年，中國簽署了《京都議定書》，承諾制定國家及區域層面的減排方案，合作促進減排技術的研發及應用，加強人才培訓與國際人才交流。在2009年的哥本哈根世界氣候大會上，中國首次作出量化減排目標承諾，即到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放量(碳排放強度)較2005年下降40%~45%。(一)各國家/地區碳排放強度對比根據各個國家和地區工業化進程不同大致分為兩個陣營，一個是工業化發達國家，以美國、英國、德國等為首，普遍在20世紀30年代率先到達碳排放強度峰值，且這些工業化發達國家碳排放強度普遍在一般在2~3kgCO?/IntGK$之間。另一個是以中國、印度、巴西等為首的新興經濟體國家，普遍在20世紀90年代達到峰值，主要新興經濟體國家碳排放強度峰值都較小，一般在0.5~2kgCO?/IntGK$之間。我國有兩個峰值年，第一峰值年為1960年、第二峰值年為1978年。表1 各國單位GDP碳排放強度峰值
(二)我國碳排放強度的現狀改革開放以來，受人口增長及化工、建材、礦業等工業行業發展的影響，中國二氧化碳排放量不斷提升，生態環境狀況日趨嚴峻。碳排放量上升的基本原因可分為兩個方面：一是人口上升。中國人口于1995年突破12億，2005年突破13億，2019年突破14億。人口的增加催生了能源消耗需求，也進一步促進了碳排放量增長。二是產業結構不合理。中國第二次產業革命背景下的GDP增長，主要是以化石能源為基礎的經濟增長，由此導致二氧化碳排放量的急劇上升。2020年，中國碳排放量仍然處于上升趨勢，沒有出現拐點。但是，若考慮碳排放強度，即每萬元GDP所承受的二氧化碳排放量，2011-2020年呈現明顯的下降趨勢，這意味著中國減排工作的效果在提升。
2011-2020年中國碳排放強度變化趨勢(噸/萬元)3、我國碳排放強度的影響因素我國的碳排放強度主要受能源效率、能源結構調整和產業結構調整三方面的影響：1、能源效率。能源效率在一定程度上代表技術進步，近20年我國無論在物理節能等硬性技術方面，還是管理體制等軟性技術方面都有較大的改進，這正是近年來我國能源效率提高的主要原因。按照能源效率在我國碳排放強度變化中起到的作用來判斷，在未來五十年內能源效率因素還會是我國碳減排的主要原因，因此我國在后續的減排工作中還要繼續重視能源效率的提高;2、能源結構。能源結構調整對我國碳排放強度有影響，這主要是由于近20年煤炭占能源總消耗比重居高不下，能源結構沒有實質性變化，因此我國通過控制煤炭比重，優化能源結構來實現節能減排具有較大潛力;3、產業結構。這些年來產業結構調整一直對我國碳排放強度的降低有著阻礙作用，這主要是由于這些年來我國的產業結構調整沒有達到低碳化發展要求，高能耗工業行業的崛起使第二產業比重增加，在總體碳排放強度的權重和影響力增大，從而導致產業結構因素對碳排放強度降低表現為阻礙作用。
三、如何銜接：
國務院“十四五”節能減排綜合工作方案要求要優化和完善能耗“雙控”系統，加強能耗“雙控”政策與碳達峰碳中和目標任務的銜接。那么，如何促使能源“雙控”政策與“雙碳”目標任務銜接?本文擬從能耗“雙控”及其政策出發，強調打通用能預算管理與碳排放預算管理，并積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉變工作。
從能耗雙控及其政策說起
實行能源消費強度和總量雙控(又稱能耗“雙控”)是黨中央、國務院加強生態文明建設、推動高質量發展的重要制度性安排，是推動實現碳達峰碳中和目標的重要抓手。
國際能源署將節能和提高能效視為全球能源系統二氧化碳減排的主要途徑。能源活動產生的二氧化碳排放是我國二氧化碳排放的主體。能耗“雙控”是實現碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國要如期實現碳達峰碳中和目標，就必須在保障經濟社會發展和人民生活改善用能需求的前提下，持續提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現碳達峰，并為實現碳中和愿景打下堅實基礎。
如期實現碳達峰碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施。經國務院同意，國家發展改革委印發的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(發改環資〔2021〕1310號)提出了一系列深化能耗“雙控”機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執行力，提出了一系列保障措施：
#1 在部門分工方面，明確了政策銜接、統計核算和協調推進等措施。
#2 在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發布能耗“雙控”目標完成情況“晴雨表”等措施。
#3 在能力建設方面，強調了加強節能監察、能源計量和統計等支撐，健全節能標準體系和節能法規標準落實情況的監督檢查。
打通用能預算管理與碳排放預算管理
2016年12月，國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案的通知》(國發〔2016〕74號)，其中第12條提出了“重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標，對用能實行年度預算管理”的要求。2021年，國家發展改革委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，提出了“推動地方實行用能預算管理”“建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案。”的具體要求。這兩個文件都指向要做好用能預算管理基礎工作。但是，為了更好地與“雙碳”目標銜接，需要把用能預算管理與碳排放預算管理打通、融合，形成一體化的管理模式。
該一體化管理模式的意義在于：
1
通過用能預算管理與碳排放預算管理的打通和融合，為行業內企業提供能源消費“雙控”和“雙碳”目標實現的決策依據和管理依據。
2
通過對企業用能及碳排放測算和預算，產生基于企業發展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預算管理一體化模式。
3
這種一體化管理模式是企業主動融入能源消費“雙控”和“雙碳”目標管理的有效載體，可以為行業的節能低碳發展提供示范。
這種一體化管理模式的主要內容如下：
1
分析和預算、確定管理方案。對企業上一個周期能源消費的強度和總量、碳排放強度和總量進行分析研判，對未來一個周期的能源消費、碳排放的指標進行測算和預算，并確立管理策略和管理措施。
2
圍繞預算目標、實施動態監管。根據預算管理確定的目標，具體確定年度能源消費“雙控”和“雙碳”管理目標，并實行年度為時間單位(也進一步細化)的統計對標和反饋調整的動態管理。
積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉變工作
近日，中共中央政治局就努力實現碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習，習近平總書記強調要把系統觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進一步完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標準，構建統一規范的碳排放統計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
2022年政府工作報告提出有序推進碳達峰碳中和工作和推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。在能耗“雙控”向碳“雙控”轉變的進程中，各級政府與相關部門需要認識到實現“雙碳”目標任重道遠，盡早規劃、精準施策，多措并舉地推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉變，從而為更好地實現“雙碳”目標奠定堅實基礎。綜合來看，推動能耗“雙控”轉向碳“雙控”，需要做好以下兩方面重要工作：
01
加快建立全面科學的碳排放核算體系。
隨著政府工作目標逐步從能耗“雙控”轉向碳“雙控”，及時、準確地監測與獲取碳排放信息，有助于各界及決策部門準確研判各地區、各行業和各部門的碳排放真實情況。近年來，盡管碳排放核算體系的構建與完善取得了長足的進步，但仍存在數據質量不可靠、核算方法不統一和統計標準不規范等多重問題。
02
因地制宜，采取差異化舉措穩步推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。
如何科學合理地分配碳“雙控”指標，成為決策部門優先考慮的重要問題。由于不同地區的經濟發展、產業基礎和資源環境存在較大差異，各地區的碳達峰碳中和之路不能整齊劃一。在碳“雙控”指標分配方面，需要緊密結合區域發展實際，綜合考慮區域經濟發展差距和產業結構特征。來源：碳環境
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