2021年4月8日，韓國正式施行《合格評定管理法》。本文旨在通過對該法的全面梳理，借鑒其經驗和做法，為《中國認證認可條例》的修訂工作提供思路和建議。
一、韓國《合格評定管理法》的立法背景和框架
2018年10月，韓國國會在國政監察活動中發現了該國檢測認證領域存在著有悖結果真實性和可靠性的問題。為了解決這一問題，韓國國會作出了推進相關法律制定的措施，以解決韓國合格評定僅由《國家標準法》規定相關原則，而在法律層面沒有執行依據的狀況。隨即，2018年12月，韓國國會制定了法律草案并征求檢測認證機構、學術界、企業等的意見，2020年3月完成了法律的制定工作，2020年4月正式公布了該法律并將于2021年4月開始施行。
目前，韓國的各類測試認證機構共有3900余家，韓國《合格評定管理法》填補了韓國國內一直沒有通用的管理、監督合格評定業務相關法律的空白。根據該法規定，凡對產品、服務、工程等是否符合韓國國家標準、國際標準等進行評價的校準、認證、測試、檢查等行為，均屬于該法定義下的合格評定，受該法管轄。值得注意的是，這是一部有側重點的法律。從機構類型看，該法規制的重點在公認機構，即獲得認可的合格評定機構;從合格評定行為類型看，該法側重規制該國合格評定行業亂象突出的領域，即偽造篡改報告書，捏造評價結果，未經評價，虛假或以其他不正當手段發放報告書的行為。
總體來看，該法分為總則、合格評定業務、認可機構的設置及公認機構、加強合格評定業務能力、附則、罰則等六章共29個條款，雖然整體篇幅較短，但內容極其豐富，且特點鮮明，該法的頒布，不僅為進一步規范韓國合格評定領域各項活動提供了法律依據和基礎，而且有助于進一步強化韓國合格評定機構的競爭力和公信力。
二、韓國《合格評定管理法》的主要特點
韓國《合格評定管理法》具有監督管理和行業發展并重的特點。一方面，針對弄虛作假等行業亂象行為，該部法律設定了嚴格的義務和責任。另一方面，該部法律也提出了從人員、技術、設備等多角度對合格評定行業進行扶持，通過多層次、多領域國際合作推動本國合格評定行業發展的具體措施。
（一）加強對行業亂象行為的監督管理
1.設定切斷流通和防止偽造篡改的義務
為阻止被偽造篡改的，或不正當手段制作的報告流入市場進而給合格評定制度公信力、市場秩序和消費者權益造成不良影響，《合格評定管理法》及相關行政部門部令要求相關機構對報告書應采取防偽措施;不得采取不正當手段發放報告書;對已經發放的不正當報告書，應切斷流通。同時，該法還要求相關企業不得偽造、篡改報告;相關企業及使用報告的從業者不得使用明知具有不正當性的報告。
具體來看，在采取防偽措施上，該法要求公認機構有義務對發放的報告書采取防偽措施，避免報告被他人偽造篡改;在不正當報告的切斷流通上，該法要求“公認機構”，即獲得認可的合格評定機構，與“合格評定事業者”，即收取報酬進行相關業務的合格評定機構，不得存在捏造評價結果，未經進行評價，弄虛作假或類似不正當手段的行為。為防止這類具有不正當性的報告在市場流通產生負外部性影響，相關機構應向合格評定申請人告知事實，并將不正當行為刊登在政府指定官方網站，若出現重復發生或重大違法行為等情況時，還應當通過報紙、廣播電視等媒介公告相關情況。除此以外，該法還要求企業不得偽造、篡改報告書;委托合格評定的企業和使用報告的從業人員，在得知報告是偽造、篡改而成或報告具有不正當性時，也不得使用該報告。總體來看，該法針對不同市場主體，采取多種措施避免相關報告帶來的負外部性影響。
2.增強認可手段在監督管理中的應用
認可作為合格評定中的一種技術手段，在韓國合格評定領域的管理中被賦予了極其重要的作用，獲得認可是相關機構從事強制性認證和被推薦參加合格評定國際性活動的基礎條件。另外，在《合格評定管理法》中，將撤銷認可和暫停使用認可標識作為對相關公認機構的管理處罰措施。具體而言，根據韓國《電器用品及消費品安全管理法》及其相關執行法令，以及《國家標準基本法》相關要求，獲得認可的合格評定機構是從事電器產品和消費品強制性安全合格評定業務，以及參加合格評定結果國際互認的基礎條件。另外，《合格評定管理法》規定，通過不正當方式發放報告書的，該公認機構可以被全部或部分撤銷認可，或被處以最長6個月內暫停使用公認機構名稱、標識或整改的處罰。使用認可手段將合格評定機構的執業范圍進行區分，并創設相應處罰措施，韓國較充分地發揮了認可這種技術手段在合格評定管理中的作用。
3.加大處罰力度并引入變通機制
針對韓國曾經發生的合格評定行業亂象，《合格評定管理法》引入刑事處罰的手段予以嚴厲打擊，并配合其他處罰手段確保懲罰效果。另外，該法也規定了免除處罰和替代性處罰的變通機制。該法規定，發放不正當手段制作的報告書的公認機構與合格評定事業者，以及明知報告書是偽造、篡改或不正當方式發放而仍然使用該報告書的委托開展合格評定的企業或使用合格評定結果的從業者，最高處3年有期徒刑或3000萬韓元罰款。如果前述行為是自然人做出的，那么除接受相關處罰外，行為人還要額外被處以1~2年不等的行業禁入處罰，且行為人所在單位也要被處以相應的罰款。另外，出于維護企業權益的考慮，該法也規定了變通機制。一是免除處罰，如果法人或個人對相關業務采取了一定程度注意和監督措施，且采取切斷流通措施的，則免除處罰。二是替代性罰款，若政府部門認為公認機構受到中止業務處罰可能給相關企業帶來嚴重不便，則可以用替代性罰款對公認機構進行懲罰。總體而言，該法對不法行為既加大了處罰力度，也考慮到相關主體的具體情況予以變通。
（二）推動本國合格評定行業的整體發展
1.以行業發展現狀調查作為促進行業發展的基礎
引導合格評定行業發展在韓國《合格評定管理法》中占有相當的篇幅，是該法重點關注的內容之一。在該法提出的引導行業發展的多項措施當中，行業現狀調查制度是眾多引導行業發展措施均需要使用的基礎制度。該法要求，政府有關部門開展制定行業相關政策、培訓從業人員、開展行業技術研發、推動設施裝備擴充升級等活動時，均應對行業相關現狀進行調查。這種調查具有強制參與的效力。除有特殊情況外，相關機構和人員必須要為行業現狀調查提供必要資料或意見。另外，為進一步實現行業調查制度體系化建設，該法要求政府以總統令的形式將調查的必要事項予以具體明確規定。開展制度化的行業現狀調查，有助于政府部門更好地掌握行業現狀，為更有效地引導行業發展奠定堅實基礎。
2.以人員能力建設和技術設備研發作為促進行業發展的核心
韓國《合格評定管理法》以從業人員能力培訓，相關行業技術研發，相關行業裝備設施擴充升級等三個方面作為促進行業發展的主要切入點。人員培訓方面，該法提出了政府可以指定人員培訓機構，明確了培訓機構的工作內容，并規定了政府可以對培訓機構進行資助以及怠于履行職責的培訓機構應受處罰。該法還要求行政部門以總統令的形式對人員培訓的有關要求予以明確細化。技術研發方面，該法認為政府有關部門可以在技術研發中扮演積極角色，開發合格評定相關標準，研發相關應用技術，開展技術推廣與信息交流，研發相關標準物質和試驗設備等。裝備設施擴充升級方面，該法提出在經濟新產業相關的合格評定領域內，政府可以資助經費，制定相關行動計劃以推動新產業相關的合格評定裝備設施的擴充升級，促進相關裝備設施在行業內的共同使用，以及確保裝備設施的使用在全行業內發揮較高的效益。總體來看，韓國意圖通過人員、技術、裝備三個方面引導行業建設，提升本國合格評定行業技術水平與能力。
3.以多方面、多領域的國際合作作為促進行業發展的關鍵
國際合作在推動韓國合格評定行業發展的過程中具有重要作用，韓國《合格評定管理法》在多個領域重視國際合作的作用。法律管轄方面，該法規定依據韓國國家標準、國際標準進行評價的合格評定活動，均受到該法律的管轄。認證認可的依據方面，該法允許國際標準可以作為認證認可活動的相關標準，規定政府有關部門可以依據法律和國際標準設立認可機構;認可機構可以根據法律和國際標準，制定認證機構獲得認可所需符合的標準。在國際合作交流方面，該法明確規定了認可機構有責任推動公認機構的國際互認;政府有關部門有責任開展國際合作，進行信息技術和人員交流，開展國際性研究，為本國行業進軍海外市場提供服務。韓國《合格評定管理法》明確提出政府部門為本國合格評定機構進軍海外市場提供服務，結合該法律從人員培訓、技術研發、裝備設施升級方面對本國行業的扶持，顯示出韓國提升本國合格評定技術水準，打造本國具有較高國際競爭力合格評定機構的勃勃雄心。
三、對我國合格評定制度設計及立法的借鑒意義
1.加強合格評定立法頂層設計
韓國《合格評定管理法》是一部具有概括性且有所側重的法律。一方面，體現在該法對需要長期執行的，但需根據具體經濟社會條件落實的制度規定了制度的框架，并要求政府制定相應規則予以落實，如行業現狀調查制度，預防并切斷不正當報告流通的免罰制度以及多項引導行業發展措施。另一方面，體現在通過總結梳理行業亂象，該法側重規制那些需要長期重點防范的不法行為，以確保法律在較長時間內具有指導行業行為的價值，如規制偽造篡改報告以及不正當手段發放報告的行為。結合法律的特點與韓國的實踐，建議我國立法也采取有所側重的方式，立法確定行業監管的方向與框架，行政部門則發揮制定部門規章相對靈活的優勢，依據已有立法，結合行業新變化新趨勢及時制定修改相應規則。這在維護法律穩定的同時，也可以更好地維護市場秩序與保護消費者權益。
2.加強立法對消費者權益的保護
合格評定制度是市場經濟的基礎性制度安排，在一定程度上具有維護市場秩序與保護消費者權益的義務。市場善意第三方和消費者信賴合格評定的公信力而采信相關報告，被偽造篡改的報告以及合格評定機構通過不正當行為制成的報告，其負外部性會給市場秩序造成破壞，對消費者合法權益造成損害。從韓國的有關做法來看，不論是要求機構對報告采取防偽措施，還是要求機構對不正當報告采取切斷措施，目的均在于避免報告對市場秩序和消費者權益造成負面影響。反觀我國立法，對合格評定的外部影響關注度不高。因此，建議加大對合格評定公信力的保護力度，相關主體有義務采取措施阻止不合法報告對市場秩序和消費者產生不良影響。
3.加強立法對“放管服”改革的支撐作用
與一般工商企業不同，合格評定機構承擔著“傳遞信任、服務發展”的職責，在“放管服”改革不斷深入推進的同時，也有必要通過立法加大事中事后監管力度，豐富監管手段，鞏固“放管服”改革積極成果，保障合格評定制度公信力，更好地維護市場秩序與保護消費者合法權益。具體而言，一方面，針對危害較大、社會影響較惡劣的不法行為，建議引入刑事處罰手段，加大震懾力度;在經濟處罰上，建議設置比例罰，這是考慮到固定金額的罰款，隨著經濟發展，可能在未來不具有現時相同的經濟懲罰效果。另一方面，在繼續采用現有處罰手段的同時，建議通過立法導入暫停與取消認可、行業禁入等措施，豐富處罰手段，在維持行業活力與確保市場公平秩序之間尋求平衡點。
4.加強立法對行業發展核心的保障
過去幾年，我國的合格評定領域存在著一些行業亂象。眾多機構的涌入，一方面加大了行業競爭程度，促進了機構對企業服務水平的提高;另一方面個別機構面對生存壓力，采取惡性競爭手段，破壞了市場秩序。面對行業亂象，我們在加大打擊力度的同時，亟須提升合格評定行業的供給側能力和水平，引導行業高質量發展。建議加強立法對行業發展核心的保障，一方面鼓勵機構依托自身力量開展技術研發;另一方面也鼓勵公益性研究機構在人員培訓，基礎性和共性技術研發等領域發揮作用，彌補市場力量研發的不足。通過嚴厲打擊行業亂象與引導行業技術升級，疏堵結合，促進行業良性競爭發展。
5.加強立法對國際合作工作的引領
“十四五”規劃提出，完善內外貿一體化調控體系，促進內外貿法律法規、監管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫、認證認可等相銜接。在此大背景下，合格評定領域的國際合作工作對于合格評定行業自身的發展，乃至內外貿一體化調控體系的建設都顯得至關重要。建議立法中豐富國際合作內容，一是引導開展多領域、多層次的人員、技術、制度國際交流活動，提升國際競爭力和影響力;二是明確認可機構推動合格評定機構互認的責任，為合格評定機構走出去鋪平道路;三是進一步提升合格評定制度的國際化水平，加強合格評定制度原始創新的力度，加快建立有利于對等互認的合格評定制度體系，促進國內合格評定和國際合格評定的有效貫通。
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